Avis et propositions du au Ministre délégué à la ville et à la rénovation
urbaine sur
« Les enjeux du développement économique
dans le renouvellement urbain »
Préambule :
Le a confié à l’atelier «Renouvellement urbain» le mandat de préparer un avis
sur le thème « des enjeux du renouvellement urbain et du développement
économique». Des directeurs de projets locaux, des chefs d’entreprises , des
représentants du monde économique, des élus ont été auditionnés1. Les membres du
ont apporté également leur contribution.
Les travaux ont permis de faire le constat du fossé qui existe, pour le moment,
dans le cadre du renouvellement urbain entre les acteurs publics et les acteurs
économiques dans notre pays, alors que d’autres pays réussissent à mobiliser les
investisseurs et les entreprises et à rendre fructueuse la coopération
privé-public.
Le a voulu comprendre d’abord quelles étaient les attentes des acteurs
économiques et les obstacles qui s’opposaient à leur implication dans les
projets de renouvellement urbain.
Le a voulu comprendre aussi les analyses que font les élus locaux sur les
objectifs et les conditions de ce rapprochement et ses difficultés.
Le a souhaité identifier les éléments aptes à recréer une véritable
revitalisation économique dans les territoires urbains en difficulté aux côtés
de ceux qui portent sur l’aménagement urbain et le développement social.
Cette participation conjointe des représentants des pouvoirs locaux et des
entreprises pour produire cet avis est en soi une nouveauté.
A partir de ces constats et analyses, le fait une série de propositions au
Ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. Propositions qui
pourraient être reprises dans le cadre d’une future loi d’orientation et de
programmation sur « Le réinvestissement économique dans les villes en
renouvellement urbain ».
Loi qui serait préparée, en 2004, conjointement avec les régions, les conseils
de développement des agglomérations et les partenaires économiques et sociaux,
et soumise au parlement en 2005. Plusieurs propositions pourraient être, dès à
présent, mises en œuvre dans le cadre d’un comité interministériel des villes (CIV).
1 Liste des personnes ayant contribué aux travaux en annexe.
Avis du sur « Les enjeux du développement économique
dans le renouvellement urbain »
Première partie : les constats
La politique de la ville est un champ clos d’acteurs publics
Dans son avis «Quelle ville voulons nous», émis en février 2005, le appelait la
vigilance du gouvernement et des autorités locales sur le nécessaire et urgent
engagement des entreprises et de la société civile aux côtés des acteurs publics
dans le cadre de la politique de la ville.
Il s’exprimait ainsi :
« La politique de la ville est un champ clos d’acteurs publics. Or la politique
de la ville, le développement économique et social doit être l’afaire de tous.
Les collectivités locales et l’Etat ne sont pas les seuls bâtisseurs de la
ville. La ville résulte de beaucoup de concours, notamment économiques, de
disciplines, de savoir -faire et de métiers qui élaborent des projets,
développent des initiatives. Il faut veiller à les mobiliser et surtout à les
réunir aux côtés des acteurs publics avec le souci d’élargir les concours, de
développer des eforts communs, d’articuler les initiatives du secteur privé aux
initiatives du secteur public ».
Depuis cette date , la situation n’a pas beaucoup évolué.
Jamais les partenaires publics et privés n’ont été si séparés dans le cadre du
développement urbain et territorial
Du côté des élus, la tendance est à l’interdépendance du développement
économique et du territoire…
Nous sommes face à un curieux paradoxe. Le développement urbain - dans ses
enjeux économiques, sociaux, urbains, éducatifs - est devenu un enjeu
territorial majeur pour les élus locaux.
Ils sont convaincus que le développement local pour être cohérent et approprié
doit émaner d’une communauté humaine et d’un territoire, aux différentes
échelles : le quartier, la ville et l’agglomération, la métropole (y compris
quelquefois dans le cadre de coopérations décentralisées).
Ils sont convaincus que l’activité économique est «un droit pour tous les
habitants» des villes. Or, trop souvent les habitants des quartiers dits
difficiles, sont convaincus - la réalité leur prouve chaque jour - que «le
développement n’est pas pour eux».
Les élus considèrent que cette exclusion économique, qui s’ajoute à l’exclusion
spatiale, aux mauvaises conditions d’habitat, d’éducation, de sécurité, est un
danger et un handicap pour le développement et le destin économique de notre
pays.
Ils sont convaincus que les villes ne trouveront pas de solutions durables sans
être solidement arrimées aux projets de développement économique et
d’aménagement du territoire, conçus à l’échelle des agglomérations et de
l’ensemble du territoire, ce qui appelle notamment pour les plus en difficulté,
une augmentation significative de leurs ressources financières.
Du côté des entreprises la tendance est à l’indépendance territoriale…
Au même moment, le développement territorial n’est pas, ou n’est plus une
préoccupation pour un grand nombre d’entreprises. Elles conçoivent leur
développement de plus en plus «off-shore» ou en tous les cas sur des territoires
qui ne présentent que des «avantages». Elles souhaitent satisfaire leurs besoins
en terme de qualifications, de services pour elles et leurs
personnels en disposant des ressources existant dans leur environnement local,
sans avoir à y investir directement.
Les liens entre développement économique et renouvellement urbain sont
insuffisants
Lorsque l’on parle du renouvellement urbain, il est beaucoup question de
logements, de démolitions-reconstructions, de décloisonnement des quartiers, de
mixité sociale ou de présence des services publics. La question du développement
économique est, en revanche, moins évoquée, contrairement aux problèmes urbains
et sociaux.
Pourtant le développement économique correspond à une définition simple : «
c’est tout ce qui est relatif à de la production, de la distribution et de la
consommation de richesses à l’échelle d’une collectivité humaine ». Ces trois
données : production, distribution, consommation, sont essentielles pour la
réussite d’un renouvellement urbain qui serait articulé au développement
économique et à ses dynamiques, et qui prendrait en compte la réduction des
inégalités, concentrées dans les quartiers en difficulté.
Le développement économique est peu traité par les pouvoirs publics – excepté
dans les ZFU
Le développement économique n’est pas totalement absent des projets urbains mais
lorsqu’il l’est, c’est uniquement sous l’angle de l’emploi, de l’implantation de
commerces ou de la réhabilitation de centres commerciaux, à l’exception du
dispositif particulier des zones franches urbaines (ZFU).
Pourtant ces territoires recèlent des potentialités de développement, notamment
de création d’entreprises, grâce à leur localisation au sein des aires urbaines
et grâce aux capacités entrepreneuriales, systématiquement sous-estimées, des
populations qui y résident.
Le sentiment domine que le développement économique a été un thème peu pris en
compte dans le cadre de la politique de la ville. Un mouvement d’amplification
de cette politique a eu lieu sans chercher à traiter les facteurs de
revitalisation économique.
Le volet économique est un volet apparu récemment et il n’est pas un axe
stratégique de la politique de la ville. La politique de la ville l’a considéré
pour le seul motif de l’emploi. Puis, on est heureusement parvenu à la création
d’activités, par la création des Zones franches urbaines. La volonté était, au
moment de leur création, de stopper l’hémorragie des départs d’entreprises et
d’installer de nouvelles activités. Lorsque les deux approches sont mariées, on
parvient à garder des activités et à en faire venir d’autres. Les ZFU sont l’un
des signes que le volet économique peut être articulé au volet urbain.
Le renouvellement urbain est un enjeu pour les entreprises… sans effet sur leur
comportement
Le renouvellement urbain est-il un enjeu pour les entreprises ? La question a
été posée aux entreprises implantées en ZFU2.
75% des entreprises répondent oui. Mais, à la question posée : êtes vous prêts à
vous implanter dans une zone en renouvellement urbain ? 70 % des entreprises
répondent : NON. 87% des entreprises n’ont pas de relations avec les acteurs de
la politique de la ville.
L’incompréhension entre acteurs publics et acteurs économiques dans le cadre du
renouvellement urbain est réciproque
2 Source : Rapport au Sénat sur les zones franches urbaines – Juillet 2002
Les acteurs publics continuent de s’investir principalement sans trouver
le soutien ou le relais des acteurs économiques et privés. Les acteurs privés
continuent de développer des activités selon des logiques qui leur sont propres
.
Malgré cela …les acteurs publics continuent - du moins dans les discours et
aussi par des incitations économiques et fiscales - d’attendre un appui des
entreprises. Celui-ci reste marginal.
Le privé ne comprend pas les attentes des autorités publiques et les autorités
publiques ne comprennent pas les attentes du privé et aucune communauté
d’intérêts ne semble pouvoir se construire dans le cadre d’un nouveau projet
urbain.
Or, sans cette étroite association des investissements publics et privés, le
renouvellement urbain trouve ses limites et n’atteindra pas les objectifs de
transformer les quartiers d’exclusion en quartiers en développement - tant
économique que culturel.
Or, dans d’autres pays confrontés à des situations similaires, les ressources et
les compétences du secteur privé sont largement mobilisées
Le a donc voulu en comprendre les raisons. Dans la plupart des pays étrangers,
notamment européens, l’investissement public est aussi important mais avec une
action volontariste de partenariat public-privé et une véritable culture de
négociation entre partenaires. En France, cette mobilisation des partenaires
économiques et des partenaires publics en faveur de cette coopération «
privé-public» ne se met pas en place.
Pourquoi la coopération « privé-public » ne se met-elle pas en place dans le
cadre du renouvellement urbain ?
Le point de vue des entreprises
Quelles en sont les raisons ?
Plusieurs raisons sont évoquées pour expliquer cette absence de relations et
donc de coopérations. Certaines sont d’ordre politique, d’autres plus
techniques. Elles sont toutes dissuasives.
Première raison et c’est la principale aux yeux des entreprises : les raisons de
la localisation des entreprises ne sont pas réunies
Quelles sont les raisons de la localisation des entreprises ?
Elles cherchent :
- un immobilier (et/ou foncier disponible),
- un lieu accessible, bien desservi en infrastructures (routières et
ferroviaires), en transports publics et en services publics,
- un marché local de consommation avec un bon niveau de vie des habitants,
- un marché du travail avec une bonne qualification de la main-d’œuvre locale,
- un lieu d’implantation où sont d’autres PME/PMI pour potentialiser la
coopération entre entreprises,
- un bon niveau de sécurité.
Deuxième raison : l’approche en terme de devoirs citoyens …ne convient pas aux
entreprises
«Les entreprises doivent s’engager aux côtés de l’Etat… ou encore l’Etat attend
des entreprises…». Cette approche incantatoire en terme de « devoirs » est
erronée et surtout mal perçue. Tout au plus, les entreprises peuvent apporter un
appui dans le cadre d’une politique de collectivité territoriale ou de l’Etat.
Un revirement culturel doit avoir lieu et l’établissement de nouvelles relations
entre autorités publiques et entreprises devrait s’appuyer sur un échange «
gagnant-gagnant» et mettre l’accent sur le bénéfice que chacun tirerait d’une
coopération.
Troisième raison : la clarté des engagements des autorités publiques n’est pas
toujours au rendez-vous
Les entreprises - du moins celles qui s’intéressent aux enjeux urbains - veulent
connaître le cap politique du projet urbain et qu’il soit tenu. Ils attendent
une clarté d’engagement et une stratégie sûre. Ils souhaitent que l’on ne change
pas d’objectifs au gré des conjonctures. Une décision claire et durable établit
un climat de confiance entre entreprises, aménageurs et élus. Une fois
persuadées qu’elles ont des interlocuteurs fiables (aussi qu’elles sont
entourées d’autres entreprises qui partagent leurs besoins) les entreprises sont
prêtes à s’impliquer et à examiner leurs concours.
La confiance en la volonté politique des élus et la qualité du projet urbain
vont de paire. Les chefs d’entreprises souhaitent un engagement «du maire» dans
la durée.
Quatrième raison : l’absence d’un aménageur «actif» fabriquant une communauté
d’intérêts
La séparation « privé-public » peut-être induite par l’aménageur lui-même. Très
souvent les entreprises viennent s’installer d’elles-mêmes sur un pôle
d’implantation. Elles ne sont pas sollicitées. Cela a été souvent le cas pour
les villes-nouvelles qui, un temps, ont été attractives. Mais, dans la plupart
de ces villes, la fonction « travail » est parfaitement séparée de la fonction
«habitat» et les rapprochements entre espaces et fonctions sont difficiles à
créer. Les salariés se plaignent de « l’absence de ville ». La communauté
d’intérêts entre élus et entreprises , et entre entreprises et la ville ne se
construit pas.
Le plus souvent dans ce cas de figure, l’aménageur concerné est « attentiste ».
Il attend plus qu’il ne prospecte. Pour que la communauté d’intérêt se
constitue, il faut un projet d’aménagement. Il faut a minima une permanence
publique de l’aménageur et qu’il soit réactif. Il faut également qu’il soit
compétent et reconnu.
Dans les cas où les entreprises prennent l’initiative, elles rencontrent
d’autres difficultés.
Cinquième raison : les entreprises qui s’intéressent au renouvellement urbain et
cherchent des interlocuteurs se heurtent au morcellement territorial et à
l’inégalité fiscale des communes
Ces entreprises sont des cas rares, mais elles existent et leur expérience
mérite d’être signalée. «AIR-France qui emploie 34000 personnes sur la
plate-forme aéroportuaire de Roissy, s’est posé la question du comment agir dans
le cadre du développement territorial et de son appui au renouvellement urbain.
Les questions se posaient en termes d’emploi et de formations pour ses futurs
recrutements, de logements pour ses salariés, de culture et de loisirs pour que
la plate-forme aéroportuaire accueille des manifestations culturelles, de
transports en commun, sachant que 80% des salariés viennent en voiture et
travaillent de jour comme de nuit.
L’entreprise se rend compte rapidement qu’elle aura des difficultés pour agir,
compte du morcellement territorial et politique auquel elle doit faire face si
elle veut agir et mettre en place des coopérations. Elle doit nouer des liens
avec six communes et trois départements. Autre problème : les retombées fiscales
de son activité concernent les communes alentours, très faiblement peuplées, qui
ne savent comment consommer la totalité
de l’argent. En revanche, les agents de l’entreprise sont principalement issus
de communes de banlieue. Le contraste est d’ailleurs important, entre ces
communes semi-rurales, qui bénéficient d’importantes retombées fiscales et ces
communes de banlieue – dans ce cas de la Seine-Saint-Denis – souvent en
difficultés, qui ne bénéficient d’aucune des retombées fiscales du développement
économique. L’entreprise se heurte alors, d’une part, à l’ignorance de la
plate-forme aéroportuaire à l’égard de son territoire environnant et, d’autre
part, à l’ignorance des interlocuteurs politiques à l’égard des entreprises dans
leurs décisions d’aménagement.
Ces quelques rares entreprises qui s’investissent dans le renouvellement urbain
se heurtent à deux difficultés partenariales supplémentaires :
- les entrepreneurs ne sont pas associés à la phase amont du projet de
renouvellement urbain et s’en plaignent
Les investisseurs regrettent souvent – lorsqu’ils sont associés - de l’être trop
tardivement. Ils demandent à être informés très tôt et associés avant
l’engagement du projet et souhaitent pouvoir émettre des avis et suggestions dès
la phase de définition des orientations du projet ;
- le partage des risques et profits par le privé et par le public
Ces opérations immobilières sont considérées par les investisseurs privés qui
investissent leurs fonds propres comme plus risquées. Ils souhaiteraient donc
voir cette part de risque compensée par le secteur public, et ils attendent de
leurs investissements un rendement correspondant au niveau de risque pris. D’un
autre côté, les techniciens ou les élus expriment des réticences sur les profits
que peuvent réaliser les investisseurs. Il existe un vrai fossé culturel à ce
sujet. Une négociation doit avoir lieu à propos des risques et des profits, de
leur évaluation, de leur rémunération, et de la part que les uns et les autres
doivent prendre.
Le point de vue des élus
«Renouvellement urbain et développement économique» sont des enjeux
indissociables pour le développement des villes mais les conditions du
rapprochement ne sont pas en place
Les maires sont convaincus, toutes tendances politiques confondues, que l’on
ratera le renouvellement urbain si on n’intègre pas cette évidence. Pourtant
elle n’est pas plus intégrée par les pouvoirs publics qu’elle ne l’est par les
entreprises.
Les maires impliqués dans le renouvellement urbain et plus largement le
développement urbain de leur ville, sont persuadés que ce mariage entre «
requalification urbaine et requalification économique » est devenu un enjeu
majeur. Les maires disent : « attention, les difficultés des villes sont liées à
la restructuration urbaine et à leur place dans les agglomérations » et c’est à
ce niveau essentiel du développement que les choses se jouent.
Des rapprochements entre villes et entreprises existent. C’est le cas à
Saint-Denis par exemple autour d’une association « Saint-Denis promotion » qui
fédère les entreprises autour d’un projet qui concerne aussi les communes
avoisinantes. Une telle initiative, prise cette fois du côté élu, reste, elle
aussi, exceptionnelle. D’une manière générale les conditions de ce rapprochement
ne sont pas en place.
Plusieurs difficultés doivent être levées pour y parvenir.
Première difficulté : la coupure entre Datar et DIV est préjudiciable
Cette séparation entre, d’une part, les efforts structurants, d’aménagement et
de développement du territoire régional et, d’autre part, les efforts, de
renouvellement urbain à l’échelle communale, menés sans liens, est une coupure
préjudiciable qui limite les effets de ces deux politiques.
Deuxième difficulté : l’absence de culture et de compétences économiques dans
les équipes de projet
En général, il existe au sein des équipes locales des compétences urbaines et
parfois des compétences sociales mais presque jamais de compétences économiques.
La compréhension des besoins des entreprises, la mise en place d’un dialogue
permanent entre les entreprises et les acteurs publics implique de favoriser sur
le plan humain, les moyens de ce dialogue et les compétences pour construire le
projet économique. Le fossé culturel entre le monde des acteurs économiques et
celui des acteurs de la ville est immense.
Troisième difficulté : les outils économiques ne sont pas tous adaptés et pas
tous disponibles…
La panoplie des outils du développement économique local a été forgée et se
développe hors du contexte des projets de renouvellement urbain. Ces outils sont
aujourd’hui mal adaptés au projet de développement des quartiers et souvent
inaccessibles aux personnes et aux
entreprises qui y résident. On peut citer, par exemple, les dispositifs d’appui
à la création et au développement des entreprises qui devraient être plus
proches pour détecter les projets et dont l’activité devrait être plus dense en
conseil, appui et suivi. Il en est de même pour les produits d’immobilier
d’entreprise formatés pour des opérations d’extension urbaine et mal adaptés à
la complexité et aux contraintes des opérations de renouvellement urbain.
Quatrième difficulté : l’incapacité à créer « une vision du développement
économique » que l’on veut pour ces quartiers…. et pour l’agglomération
Nous manquons de vision stratégique. L’avis est unanime. Le GPV devrait être
l’occasion de se demander «quelles sont les valeurs de ce territoire» et de
faire des GPV les «prototypes» de ce développement de l’agglomération que chacun
appelle de ses vœux… le GPV ne devrait pas être l’économie de la banlieue. Il
devrait être l’économie du futur.
Quel développement économique voulons-nous ? Ce débat sur la vision et le projet
économique qui en résulte n’a pas lieu.
Les maires sont convaincus qu’une première stratégie devrait porter sur les
microinvestissements et les démarches alternatives. Il existe un potentiel réel
de création d’entreprise dans les quartiers - à l’initiative des habitants - et
en faveur des PME/PMI et, c’est pour eux une première piste.
Une seconde stratégie pourrait être celle de « l’invention des métiers et de
spécialisations» capables d’être concurrentiels sur le marché international.
Les habitants des quartiers populaires pourraient être qualifiés pour répondre à
cet enjeu. Certains villages indiens sont devenus les lieux les plus avancés en
matière de technologie informatique. Pourquoi ce que réussit une petite ville
indienne, la France ne le réussirait pas ? Alors que les quartiers populaires
abritent une grande partie des adultes de demain, la société doit se fonder sur
d’autres modes de production.
Il faut les imaginer et mobiliser les équipements structurants et les
qualifications humaines liés à de nouvelles technologie.
Comment utiliser les grands investissements de l’Etat comme locomotive ?
La politique de la ville doit être associée aux défis économiques.
Cinquième et dernière difficulté : la question foncière et le traitement des
friches industrielle
Beaucoup de villes ont des friches industrielles à proximité et dans les
quartiers en renouvellement urbain. Elles doivent être décontaminées dans la
plupart des cas. Le prix de cette décontamination s’ajoute aux autres coûts :
achats, viabilisation. Les maires doivent abaissent le coût du foncier pour être
concurrentiels. Un effort doit être fait par l’Etat pour aider à la
décontamination, à l’acquisition et au portage foncier. Le «qui paye ?» n’est
pas une question résolue.
Deux difficultés sont partagées par entreprises et par les élus
Première difficulté : la sécurité urbaine qui est un motif décisif dans le
maintien ou la création d’activités - est négligée et mal traitée par les
autorités publiques
La sécurité urbaine est une condition absolue à réaliser pour le maintien des
activités ou leur implantation nouvelle. Or, elle est une étape souvent négligée
dans les projets . Elle sert pourtant aux entreprises d’argument premier pour
accepter ou refuser une implantation. Leurs employés, à juste titre, réclament
que des conditions paisibles d’usage leur soient assurées dans les transports,
sur les parkings etc…
La sécurité doit faire partie de l’étape de valorisation des projets de
renouvellement urbain. Or, on investit sans jamais débattre d’une dimension de
la sécurité communément appelée par les anglo-saxons « sécurité situationnelle »
(vidéo-surveillance, prise en compte des circulations pour les interventions,
désactivation des angles morts, impasses, tunnels, porches, dalles, etc…).
On investit sans davantage tenir compte de la prévention des actes délictueux,
sans tenir compte du fait que la sécurité dépend de l’activité et relations «
des vivants qui vivent dans les villes », habitants, travailleurs, étudiants.
L’existence d’une vie sociale est la meilleure
garantie de la sécurité dans les villes. L’existence d’une vie sociale vivable
et vivante est la première condition que se poseront ceux qui veulent partir et
ceux qui auront l’envie d’arriver. Ce besoin est commun aux salariés et aux
résidents des quartiers et des solidarités entre eux, autour de cet intérêt
commun, sont à construire.
La seconde difficulté est presque corollaire de la première : les entreprises
comme les autorités publiques ne savent pas dialoguer ni réguler les conflits
Les entreprises - et le a failli tomber dans ce travers, sans le rappel
puissant, parfois navré, des partenaires sociaux et associatifs - ne se résume
pas au monde des employeurs mais doit être élargi aux salariés, aux
sous-traitants et aux consommateurs.
De même bien souvent, les habitants furent les grands manquants ou les
partenaires invisibles des interventions des élus. Grands manquants puisque très
exceptionnellement associés mais toujours appelés à la rescousse pour légitimer
les interventions.
Nous sommes encore bien souvent - qu’il s’agisse des entreprises ou des pouvoirs
publics - dans cette conception tutélaire de pouvoirs (privés et publics) qui
conçoivent et décident sans dialoguer et sans négocier.
Ces autorités tutélaires qui ne dialoguent que rarement ont une culture du
consensus et une vraie peur du conflit. Or cette culture et cette peur sont
antinomiques avec le projet urbain. Un projet urbain est obligatoirement le
rassemblement de différentes conceptions, constructions, attitudes, qui doivent
être discutées et disputées dans le but de construire un intérêt général et des
causes justes. La contradiction est essentielle au projet urbain, non pas pour
rester conflictuelle mais pour générer des arbitrages, des choix politiques,
clairs et assumés par les autorités politiques au risque de plaire, comme de
déplaire, mais jamais sans espace réel de confrontation et d’argumentation.
Conclusions générales :
L’organisation du dialogue avec les entreprises, autour du projet urbain, serait
une formidable occasion d’interpellation de ces différentes autorités «
tutélaires » et de discussion du projet urbain
L’envie d’urbanité est partagée par les investisseurs, les entreprises, les
élus, les directeurs de projets. Tous ont fait référence à une ville « pleine
d’urbanité » ; ville où l’on déjeune, travaille, fait ses courses, des
rencontres. Ville où l’on est libre, éduqué, cultivé et en sécurité.
Etablir un dialogue - il n’existe pas - avec les entreprises dans le cadre du
renouvellement urbain est apparu au comme une formidable occasion d’interpeller
ces autorités dites « tutélaires » et un défi hautement salutaire pour améliorer
les projets urbains et la démocratie. Ces autorités devraient pouvoir se dire :
« Si je sais répondre à cette question c’est que mon projet est bon, si je ne
sais pas répondre à cette question alors, il n’est pas bon. Je remets le projet
sur le métier »…
La plupart des difficultés évoquées précédemment trouveraient ainsi leurs
solutions.
Les personnalités entendues par le partagent trois analyses.
1 - L’existence d’un projet urbain est une condition nécessaire du « retour de
l’économie » dans les quartiers
Les territoires dits « sensibles » ne sont pas pour le moment attractifs et il
faudra faire un effort d’ampleur pour favoriser le renouvellement urbain qui est
la condition initiale du retour durable des entreprises.
Il s’agit d’une remise en marche de territoires qui ne sont pas dans la
dynamique de l’échange et de la croissance. Comment les y faire revenir ?
Il faudrait, pour que les quartiers de renouvellement urbain deviennent
attractifs, et compte tenu des besoins identifiés supra, agir sur les critères
de cette attractivité et principalement sur ceux qui font le plus défaut en
apportant :
- un immobilier plus disponible et plus adapté,
- la sécurité des biens et des personnes,
- l’accessibilité (les infrastructures de communication et transports publics),
- une image plus positive,
- un potentiel de coopération,
- un pouvoir d’achat diversifié,
- des ressources humaines mieux mise « en marché » (offre/ demande d’emplois), -
une gestion urbaine et des services de proximité,
- une offre culturelle,
- un enseignement de qualité.
2 - L’implication du secteur privé est une condition de la réussite des projets
de renouvellement urbain
Elle concerne au premier chef la participation à un plan d’action économique
mais aussi la conception générale du projet urbain. Nous devons nous demander
comment mieux faire apparaître les éléments tangibles d’une production
d’activités et de services qui favoriserait l’attractivité des quartiers et les
rétablirait dans le droit commun du développement général des agglomérations.
Dans cette perspective nous devons nous demander quels sont les changements à
obtenir du côté public et du côté privé, quels sont les acteurs à mobiliser en
priorité - en particulier dans les petites et moyennes entreprises et les très
petites entreprises, les entreprises de services de proximité.
Il importe de mobiliser autour de ces questions, les représentants des
collectivités locales3, des partenaires sociaux, des entreprises, des secteurs
bancaires et financiers, des réseaux d’appuis à la création d’entreprise.
3 - Un effort exceptionnel doit être fourni par l’Etat pour organiser les
coopérations « privé-public » en faveur du ré-investissement économique dans les
villes en renouvellement urbain
De ce vaste tour des difficultés qui font obstacle à l’implication des
investisseurs et des entreprises dans le renouvellement urbain, le s’est trouvé
conforté dans l’idée que cette implication est non seulement indispensable mais
possible. Il s’est trouvé conforté aussi dans l’idée que cette coopération du
public et du privé dans le renouvellement urbain demandera un effort
exceptionnel.
3 De nombreuses collectivités territoriales souhaitent par exemple pouvoir aider
les commerçants qui sont à la limite de la survie. Ils ont besoin de subventions
pour l’achat de leur fond ou pour prendre des assurances.
Les collectivités n’ont pas juridiquement le droit d’accorder une subvention
pour l’exercice professionnel d’un particulier.
Les habitants de nombreux quartiers ont l’impression d’être les abandonnés du
progrès, qu’il soit initié par les services publics ou par les entreprises. Ils
sont persuadés que les bienfaits du développement et de la croissance s’arrêtent
à la frontière de leurs quartiers et qu’ils n’en seront jamais les
bénéficiaires. Les friches « urbaines » - désertées par l’économie - sont aussi
des friches humaines . La désindustrialisation a frappé beaucoup de
municipalités qui ont fait face, tant bien que mal, quelquefois avec très peu de
moyens financiers et sans disposer des concours nécessaires pour sortir de la
crise et juguler l’augmentation de la pauvreté.
Toutefois, il est évident que les entreprises ne voudront pas et ne pourront pas
corriger seules l’échec patent de la politique urbaine menée dans les années 70
- qui a eu pour caractéristique d’échapper longtemps à tout contrôle. Les
ghettos ont continué de s’étendre et les inégalités se sont accentuées.
L’engagement très volontaire de l’Etat doit inverser la tendance.
Oui, mais comment ?
Trois grands changements apparaissent comme devant structurer cet engagement de
l’Etat avec le privé
1 - Une politique de développement économique à l’échelle régionale ou de
l’agglomération
Le est persuadé que seule une politique conduite à l’échelle de l’agglomération
ou de la région permettrait de réduire les difficultés de structuration urbaine
et économiques que rencontrent les villes en renouvellement urbain.
L’enjeu est de définir une politique de développement d’agglomération ou
régional qui soit à la hauteur des défis économiques nationaux et européens.
L’enjeu aussi est de «prioriser» les quartiers d’habitat social - sans
assistanat et sans misérabilisme - et de les considérer aussi comme des
plate-formes potentielles du développement économique. Les agglomérations
doivent se donner les moyens d’imaginer l’économie du futur et l’économie de la
restructuration urbaine.
2 - L’implantation de grands projets industriels, commerciaux, technologiques,
dans les villes en renouvellement urbain
Pourquoi ne pas lier la politique de la ville au développement des projets et
technologies de pointe ? Il faut parier sur la formation, sur la recherche et
mobiliser l’enseignement supérieur aux côtés des maires. Il ne faut pas
seulement rechercher les ressources des habitants, celles des entrepreneurs, il
faut aussi que les services publics adoptent cette stratégie. Dans ce domaine
presque tout est à inventer : à la fois pour avoir connaissance des projets en
cours de structuration et imaginer les associations potentielles avec les villes
en renouvellement urbain. Egalement pour favoriser l’émergence de jeunes
entrepreneurs sociaux et économiques dans le cadre de la création de bourses qui
leur permettraient de mettre en œuvre des projets véritablement innovants.
3 - Un cadre législatif fort pour formaliser cet engagement « public-privé »
Il est apparu à tous très clairement (y compris aux partenaires économiques) que
L’Etat devait s’engager de façon volontaire pour ré-investir avec le
privé dans les quartiers en renouvellement urbain.
L’exemple du « Re-investment act » promulgué aux Etats-Unis a été retenu comme
un exemple, certes à enrichir, mais à suivre…
Dans les années 70, les Etats-Unis ont promulgué un « Re-investment act » qui a
permis d’implanter de façon volontariste de grands équipements fédéraux dans les
quartiers pauvres, d’obliger les banques à réinvestir un pourcentage de
leurs dépôts, de défiscaliser les entreprises et les particuliers
volontaires à une installation, de créer des agences financières qui ont récolté
l’épargne locale, accordé des crédits nouveaux pour la création d’entreprises.
Des initiatives, plus modestes, mais couronnées de succès ont été menées en
France (avec la DATAR) dans le cadre du développement des villes moyennes. Le
dialogue entre les pouvoirs publics et les entreprises avait été fructueux et
les compétences réunies.
Le propose de concrétiser « A la française » ce virage inédit qui organiserait
une coopération privé-public en faveur du renouvellement urbain dans le cadre
d’une grande loi programme. Loi d’orientation et de programmation, qui serait le
pendant économique, à la récente loi pour la ville et la rénovation urbaine,
préparée par le Ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine.
« Les enjeux du développement économique dans le renouvellement urbain »
Les 12 propositions du
Le propose au Ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine d’engager
une démarche prospective pour 2004 qui associerait les villes en renouvellement
urbain, les régions, les conseils de développement des communautés
d’agglomération ou de communes, autour des propositions qu’il lui remet.
Ces propositions adaptées au niveau local et ajustées aux projets émergents et
aux réalités, permettraient de mettre en place les conditions du rapprochement
entre «Renouvellement urbain et développement économique» et de composer une loi
cadre ambitieuse pour 2005, véritable acte de ré-investissement économique pour
les villes en renouvellement urbain.
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Au plan local :
dans les villes en « Renouvellement urbain »
Rappel : le rappelle que le local est pour lui le niveau prioritaire de
définition des politiques et des interventions. Il rappelle aussi que
l’entreprise doit être considérée dans toute sa dimension, dimension économique
et sociale - employeur, comme salarié, client, sous-traitant… Enfin, que c’est à
ce niveau local - celui de la proximité - que le dialogue doit être conçu et
organisé entre les entrepreneurs sociaux et les entrepreneurs privés pour
concevoir de véritables coopérations.
Proposition N°1 : assurer les conditions d’un fonctionnement normal des services
publics (école, police, justice, éducation, communications, entretien des
voiries etc…) dans les quartiers des villes en renouvellement urbain
Ce fonctionnement des services publics est réclamé par les entreprises et par
les élus. Il est considéré comme le premier facteur d’attractivité des quartiers
et comme une condition fondamentale du développement économique. Sans cette
présence des services publics et sans ce droit commun du « bon fonctionnement et
de la qualité des services rendus », par les services publics aux habitants
comme aux entreprises, les autres efforts sont considérés comme sans objet.
Proposition N° 2 : recruter des chargés de mission « développement économique»
au sein de toutes les équipes chargées de grands projets urbains dont le rôle
serait de :
- établir et piloter, en fonction des besoins et des ressources du territoire,
une stratégie de développement économique adaptée et partagée ;
- développer l’attractivité économique des quartiers : implantation, service,
accompagnement ;
- Faire de la création d’entreprises une priorité ; - faciliter l’accès aux
financements ;
- articuler l’action économique à l’action sociale et à l’action urbaine ;
- créer les conditions d’un dialogue réel autour du projet économique et de ses
enjeux avec tous les partenaires concernés.
Proposition N°3 : établir pour chaque site un plan d’action économique assorti
d’objectifs mesurables (ex : rapports d’investissements publics, rapports
d’investissements privés).
S’agissant de l’intégration de l’action économique dans les projets locaux, ces
plans d’actions pourraient s’organiser selon quatre lignes d’actions :
- la facilitation de la vie quotidienne des habitants grâce à une meilleure
offre de commerces et services de proximité ;
- la promotion de la diversité urbaine par le développement de projets
immobiliers privés destinés à accueillir des activités économiques valorisantes
pour le site ;
- l’encouragement à la création d’entreprises et au développement des
entreprises existantes ;
- l’accessibilité des emplois générés par l’implantation et le développement
d’activités économiques aux personnes privées d’emplois résidant à proximité.
Proposition N°4 : élaborer des chartes de développement économique privilégiant
les sites de renouvellement urbain (exemple de la charte de développement
commercial de Lille-Métropole).
Malgré leur potentialité (foncier disponible, accessibilité,…) les sites
relevant de la politique de la ville recèlent des handicaps (image négative,
insécurité) qui conduisent fréquemment les investisseurs et les entreprises à
opter, au sein d’une même agglomération, pour d’autres lieux d’implantation.
Afin de rétablir l’équilibre entre sites possibles de localisation des activités
économiques il conviendrait d’élaborer, à l’échelle de chaque agglomération, des
chartes de développement économique et commercial privilégiant les sites de
renouvellement urbain (exemple de la charte de développement commercial de
Lille-Métropole) et incitant les activités économiques à s’y implanter.
Proposition 4.1 : les conseils de développement 4 dont l’installation est
recommandée lors de la création des communautés d’agglomération ou de communes
devront devenir de vraies instances stratégiques et de programmation du
renouvellement urbain.
Ces conseils devront inévitablement créer les conditions du rapprochement entre
développement économique et renouvellement urbain. Car, si l’objectif poursuivi
par la politique de la ville à l’échelle des agglomérations est d’instaurer un
équilibre concurrentiel entre sites valorisés et sites dévalorisés, les conseils
de développement devront renforcer leurs compétences et assumer leur rôle en
matière de développement économique dans le cadre du renouvellement urbain.
Proposition N°5 : définir dans chaque site les « éléments de la qualité urbaine
» et de « valorisation du projet » sur lesquels s’appuiera le développement du
territoire.
L’objet principal du projet urbain doit porter sur la valorisation de ses atouts
plutôt que de se limiter à remédier à des dysfonctionnements. Le travail des
aménageurs, des urbanistes, est de mettre ces atouts au cœur du projet et de les
travailler pour les rendre visibles physiquement et symboliquement et qu’ils
portent effet sur la requalification et l’attractivité du territoire.
4 Loi du 25 juin 1999 ,d’orientation pour l’aménagement et le développement
durable du territoire.
Article 26 : « Un conseil de développement composé de représentants des milieux
économiques, culturels et associatif est crée par des délibérations concordantes
des communes et des groupements (…).Le conseil de développement s’organise
librement. Il est consulté sur l’élaboration du projet d’agglomération. Il
peut-être consulté sur toute question relative à l’agglomération, notamment sur
l’aménagement du territoire et sur le développement de celle-ci. Source : J.O N°
148 du 29 juin 1999, page 9515.
Proposition N°5.1 : Cette démarche d’identification des potentiels du territoire
et de sa valorisation doit être menée d’une façon démocratique et s’inscrire
dans une démarche de développement durable.
Elle doit associer dans la définition d’un projet de valorisation du territoire
:
les habitants, les entreprises et leurs salariés. Elle doit associer également
les différentes échelles de temps : le court terme, le moyen-terme et le
long-terme, qui seules garantissent, à la fois l’existence de changements
rapides et de changements plus profonds et, au delà, la composition de projets
qui peuvent se modifier, au fur et à mesure, des évolutions et des
participations.
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Au plan régional
(en association avec tous les GPV, les régions, les conseils de développement
des
agglomérations et communautés de communes)
Proposition N°6 : mobiliser les régions et les capitaux publics régionaux en
faveur du développement économique des villes en renouvellement urbain.
Les régions sont impliquées dans les contrats Etat-Région et financent certains
volets du renouvellement urbain.
Elles se contentent souvent dans ces contrats, d’accompagner des opérations
d’aménagement du territoire décidées par l’Etat.
Elles vont, avec l’accentuation de la décentralisation, devoir de plus en plus,
définir leurs propres politiques et devenir développeur économique et aménageur
urbain.
Avec les lois de décentralisation, les régions ont reçu la compétence économique
et celle de la formation. L’objectif nouveau - qui deviendrait prioritaire -
serait de lier le développement économique régional au développement économique
des sites en renouvellement urbain en mobilisant les capitaux régionaux (publics
et privés).
Le est convaincu que l’on ne peut se contenter de créer des outils ciblés sur
les territoires en difficultés qui font l’objet de la politique de la ville. A
l’inverse, ce sont les outils du développement qui doivent être mobilisés en
faveur des villes les plus déshéritées.
L’articulation entre l’action économique régionale et l’action « politique de la
ville » est posée. La compétence « politique de la ville » a été dévolue
récemment aux agglomérations. Beaucoup s’en sont déjà emparées.
Les régions, elles, devront renforcer leurs actions en faveur des « grands défis
économiques », développer une politique foncière, réduire les inégalités
territoriales, coordonner et cohérer le développement territorial.
Une sous-proposition pourrait compléter cette proposition :
6.1 : développer de grands équipements publics contribuant à valoriser les sites
de renouvellement urbain, notamment par l’amélioration de leur accessibilité
(transports public, voirie, services publics)5.
Proposition N°7 : associer les capitaux privés et publics au financement du
renouvellement urbain en créant des sociétés d’investissement à l’échelle
régionale ou interrégionale.
La loi SRU prévoit que des sociétés d’investissement régional (SIR) seront
développées. Il s’agit de sociétés dédiées au renouvellement urbain, rassemblant
des capitaux publics
5 A négocier avec la DATAR et dans le cadre des contrats Etat-Région.
(régions, CDC) et privés (banques). Une SIR est active dans le
Nord-Pas-De-Calais. Deux SIR sont en cours de montage dans les Pays-de-Loire et
Champagne-Ardennes. Il serait souhaitable que ce mouvement embryonnaire
s’élargisse à la plupart des grandes régions urbaines.
Proposition n° 8 : développer des programmes régionaux (coordonnés au plan
national) de création d’entreprises.
Ils auraient pour buts d’encourager l’émergence de projets et l’appui à la
création d’entreprise :
8.1 : de définir un «service de base» pour les créateurs d’entreprise et le
rendre accessible dans tous les quartiers ;
8.2 : d’étendre les missions inter-réseaux d’aide à l’émergence de projets
(opérations DIV/CDC/Réseaux) ;
8.3 : de constituer un fonds d’ingénierie dédié à la mise en place de couveuses
et pépinières d’entreprises dans les quartiers ;
8 .4 : de développer une offre d’immobilier adapté à de très petites entreprises
; 8.5 : de démarcher les entreprises potentiellement intéressées ;
8.6 : de développer des solutions juridiques et financières facilitant l’accès à
ces locaux (caution, baux glissants, assurances).
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Au plan national
Proposition N°9 : assurer la coordination des programmes régionaux de création
d’entreprise et la mise en réseau des professionnels.
Les entreprises comme les élus ne réclament pas moins d’Etat, mais mieux d’Etat.
La décentralisation ne dédouane pas les autorités ministérielles de leur rôle de
synthèse, d’animation, de régulation, de législation et d’innovation. Un
renforcement de chacun de ces rôles est attendu dans le cadre d’une architecture
nouvelle des pouvoirs et des organisations.
Proposition N°10 : mobiliser des outils financiers et fiscaux en faveur du
développement économique.
Afin de :
Proposition 10.1 : mettre en place et mobiliser des outils financiers adaptés
aux TPE et PME ;
Proposition 10.2 : mobiliser vers les quartiers des fonds de prêt d’honneur ;
Proposition 10.3 : signer des conventions avec des banques de la place ;
Proposition 10.4 : créer des agences financières locales capable de récolter
l’épargne locale et de proposer des prêts aux créateurs d’activités ;
Proposition 10.5 : développer des outils permettant aux collectivités de
participer aux côtés des partenaires au partage des risques ;
Proposition 10.6 : adopter des mesures fiscales en faveur de l’immobilier et du
renouvellement urbain ;
Le propose notamment trois mesures :
Proposition 10.6.1 : faire bénéficier les associations employeurs, au même titre
que les entreprises, de mesures d’exonération pour les emplois exercés à titre
principal dans les ZFU ;
Proposition 10.6.2 : exonérer les associations de la taxe sur les salaires,
puisque les entreprises bénéficient d’exonérations fiscales dans les ZFU ;
Proposition 10.6.3 : défiscaliser les placements immobiliers
d’entreprises dans les ZFU.
Proposition N°11 : développer la recherche en économie urbaine et le
développement d’échanges avec les pays étrangers.
La recherche est faible en ces domaines. Les programmes « PIR-Villes » menés un
temps par le CNRS ont été délaissés. Les élus, comme les chercheurs trouveraient
un intérêt mutuel dans un travail de recherche qui éclairerait l’action.
Le thème de « l’investissement privé dans la régénération des quartiers » est un
des thèmes du réseau d’échange « URBACT » animé par la France. Les villes en
renouvellement urbain trouveraient un véritable enrichissement en confrontant et
capitalisant ces expériences menées à l’échelle européenne.
Proposition 11.1 : Lancer deux programmes de recherche d’économie urbaine ayant
pour objectif : pour le premier, l’analyse des mécanismes de dévalorisation/
revalorisation des sites de renouvellement urbain, pour le second , les
conditions de l’insertion urbaine des activités.
Proposition 11.2 : Développer des échanges avec les pays étrangers sur le thème
de l’implication du secteur privé dans le renouvellement urbain.
Proposition N°12 : soumettre au Parlement en 2005 une loi d’orientation et de
programmation régionale et nationale sur le re-investissement économique dans
les villes en renouvellement urbain.
L’actuel projet de loi d’orientation et de programmation pour la ville et la
rénovation urbaine comporte un volet économique portant exclusivement sur
l’extension des ZFU et l’adaptation de certaines mesures fiscales pour leur
donner plus de force. Le propose au Ministre délégué à la ville et à la
rénovation urbaine d’aller plus loin et d’engager, en coopération avec les
partenaires sociaux, la construction d’une grande loi, ambitieuse et plus
globale, en faveur du développement économique dans les villes en renouvellement
urbain.
Cette loi introduirait « dans ses principes généraux» des changements culturels
et politiques importants à propos :
- de la mobilisation de «grands projets» économiques nationaux : projets
industriels, projets technologiques, projets d’enseignement supérieur, projets
culturels, dans une association avec des villes en renouvellement urbain ;
- de l’intégration du développement économique des villes en renouvellement
urbain dans la politique économique régionale et des agglomérations ;
- de l’établissement de liens forts entre renouvellement urbain et développement
économique régional ;
- du regard posé sur les quartiers. Il faut passer d’une vision « quartiers à
problèmes » à une vision « quartiers à potentialités » ;
- de l’implication des services publics ;
- de l’implication des entrepreneurs privés et leur association à la phase amont
du projet de renouvellement urbain ;
- de la prise en compte des recettes induites par le renouvellement urbain.
Actuellement les bilans d’opérations de GPV se mesurent en dépenses. Or, ces
dépenses induisent de la création d’activités et des recettes. Un bilan pourrait
présenter « le retour sur investissement » généré pas les dépenses publiques et
les dépenses privées ;
- de l’appréciation rigoureuse des critères de rentabilité et de risque et le
partage (privé - public) de ceux-ci ;
- de la prise en compte des contextes locaux. Tous les sites ne s’équivalent
pas.
Ce principe à pour conséquence : la liberté de créer des outils
organisationnels, financiers en fonction des problèmes rencontrés au plan local,
de la diversité des potentialités de développement des sites.
Cette loi inscrirait tous les grands engagements publics et privés - régionaux
et nationaux - déterminés et mobilisés sur l’ensemble des propositions avancées
Les enjeux du développement économique dans le renouvellement urbain