Les organismes paritaires agréés et singulièrement ceux d'entre eux chargés de collecter les fonds de la formation professionnelle ; - les organismes chargés d'effectuer des bilans de compétence ; - les organismes pratiquant des activités d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation en matière de formation professionnelle continue au financement desquels concourt l'État ; - les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage ; - les organismes bénéficiant de concours du Fonds social européen (FSE). Ces contrôles sont assumés aujourd'hui par les services du ministère de l'emploi et de la solidarité : groupe national de contrôle (GNC) au niveau central relevant de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle et services régionaux de contrôle (SRC) des directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. La Cour a relevé de nombreuses insuffisances dans l'exercice de cette compétence exclusive de l'État dont l'enjeu est cependant considérable. Le nombre d'assujettis au contrôle s'élevait en effet en 1999 à plus de 105 000 employeurs de plus de 10 salariés, 98 organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), plus de 69 000 organismes de formation déclarés, plus de 700 organismes d'accueil et 3000 bénéficiaires du FSE environ. A. – Des dispositions législatives et réglementaires souvent inadaptées ou lacunaires Les textes législatifs et réglementaires relatifs au contrôle de la formation professionnelle, qui ne figurent pas tous dans le code du travail, présentent des imperfections qui sont le résultat de fréquentes modifications. Elles concernent les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les organismes prestataires de formation financés par les collectivités locales, les bénéficiaires de fonds résultant de la taxe d'apprentissage. 1. – Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) Ces organismes paritaires, généralement sous le statut d'associations bénéficiant d'agréments de l'État, collectent auprès des entreprises, d'une part, lorsque celles-ci ne les utilisent pas  504 directement, les fonds relatifs à la formation professionnelle continue de leurs salariés et aux formations en alternance (contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation) et, d'autre part, sous forme de contributions obligatoires, la contribution au congé individuel de formation ainsi que la contribution au capital temps de formation. Les 98 organismes collecteurs105 ont collecté au total, en 1999, 21,2 MdF (3,23 milliards d’euros). Répartition de la collecte Montant (MF) Plan de formation 10 038 dont Entreprises de dix salariés au moins 8 934 dont Entreprises de moins de dix salariés 1 104 Congé individuel de formation 3 419 dont Contrats à durée indéterminée 2 591 dont Contrats à durée déterminée 828 capital temps de formation 858 Formations en alternance 6 863 Total 21 178 En 1994 et 1995, sans qu'il soit touché à l'économie générale du dispositif d'agrément, le dispositif de collecte a été profondément réorganisé : le nombre des organismes a été diminué, une distinction opérée entre les organismes à vocation nationale et régionale et une séparation effectuée entre les collecteurs et les dispensateurs de formation. Dans le cadre de cette réforme et à la lumière des contrôles effectués, divers textes sont intervenus pour préciser les conditions de gestion des OPCA et plafonner les frais de gestion et d'information. Ces plafonnements s'appliquent aux dépenses de collecte, aux dépenses de gestion administrative et financière des dossiers de formation pris en charge, aux dépenses de conseil et de services de proximité et, pour les collectes autres que le congé individuel de formation, aux dépenses liées aux campagnes d'information. La Cour a relevé, après le groupe national de contrôle, la complexité du dispositif, des règles de gestion et des taux différents étant applicables selon les frais concernés et le type de collecte. Il a 105 40 organismes nationaux professionnels, 1 organisme national interbranches, 2 organismes nationaux interprofessionnels, 24 organismes interprofessionnels régionaux (OPCAREG), 31 organismes gestionnaires du congé individuel de formation dont 26 régionaux (FONGECIF) et 5 nationaux. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 505 été indiqué à la Cour par la ministre de l'emploi et de la solidarité qu'un bilan entrepris par le groupe national de contrôle pourrait donner lieu à des propositions de réforme à l'automne 2000, un taux unique quels que soient les frais engagés et les types de collecte pouvant constituer une piste envisageable. Il convient d'indiquer que les organismes collecteurs ne relevaient pas, pour l'essentiel, du contrôle de la Cour jusqu'à la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui, par son article 11, a étendu ses compétences aux organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire. 2. – Les organismes de formation a) Les cocontractants des collectivités locales Les organismes de formation sont soumis au contrôle de l'État : - pour les activités exercées dans le cadre de la formation professionnelle continue. Ceci recouvre par exemple les activités entrant dans le cadre des plans de formation des entreprises ; - pour les actions de formation financées par l'État . Il en est ainsi par exemple des programmes de formation de demandeurs d'emploi ou de publics particuliers pris en charge par l'État ; - pour les formations dispensées à des jeunes titulaires de contrats d'insertion, contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation ; - pour les actions financées par le Fonds social européen. La portée du contrôle exercé varie selon la nature des financements. Lorsque les actions sont exclusivement financées par les collectivités locales, aucune disposition ne permet de procéder directement à des redressements à l'encontre des organismes de formation. La décentralisation de la formation professionnelle au profit des régions et, singulièrement, depuis la loi d'orientation quinquennale de 1993, la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes, exigeraient que cette lacune soit comblée. Sans doute plusieurs régions ont-elles mis en place des dispositifs d'audit de leurs actions dans le domaine de la formation  506 professionnelle. Mais elles ne disposent pas des pouvoirs d'investigation et de redressement confiés aux agents commissionnés de l'État et associés à une fonction de police générale de la formation professionnelle, qui dépasse le simple contrôle de l'usage des fonds publics et présente certaines analogies avec les compétences des services fiscaux. Il a été indiqué à la Cour par la ministre chargée de l'emploi et de la solidarité que l'extension des compétences des services de contrôle serait envisagée dans le cadre de la préparation du projet de réforme de la formation professionnelle. b) Les organismes de formation bénéficiaires des fonds de la taxe d'apprentissage La loi du 6 mai 1996 relative au financement de l'apprentissage a soumis les collecteurs de taxe d'apprentissage au contrôle financier de l'État assuré par les services de contrôle de la formation professionnelle. Toutefois ce contrôle ne s'étend pas aux organismes de formation bénéficiaires de concours provenant des fonds de la taxe d'apprentissage. Certes, le contrôle des centres de formation d'apprentis tant sur le plan pédagogique que sur le plan administratif et financier est assuré par les services d'inspection relevant du ministère de l'éducation nationale ou du ministère de l'agriculture. Par ailleurs, l'article 20 du décret du 12 avril 1972 relatif à la taxe d'apprentissage prévoit la possibilité, à l'initiative des préfets ou des comités départementaux de la formation professionnelle de mener des enquêtes sur l'utilisation des fonds recueillis auprès des organismes bénéficiaires. Il serait toutefois utile que le contrôle des collecteurs dévolu en 1996 aux services de contrôle de la formation professionnelle puisse être étendu à celui des bénéficiaires finaux. Plus généralement, la rationalisation et la coordination de l'ensemble de ces procédures, qui portent sur des opérations ou des agents différents, serait souhaitable. La ministre de l'emploi et de la solidarité a fait connaître à la Cour que, pour donner suite à sa recommandation, l'aménagement du contrôle financier de l'État pourrait être envisagé dans le cadre d'un projet de loi en préparation relatif à la taxe d'apprentissage. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 507 B. – Des moyens de contrôle insuffisants 1. – L'organisation du contrôle et les effectifs a) L'organisation du contrôle La fusion de la délégation à la formation professionnelle et de la délégation à l'emploi ainsi que celle des délégations régionales à la formation professionnelle et des services extérieurs du travail en 1997 ont eu d'importantes incidences sur l'organisation des services de contrôle qui relevaient de l'administration de la formation professionnelle. L'élaboration des textes a été séparée de la fonction de contrôle. En effet, cette mission a été enlevée au groupe national de contrôle (GNC) pour être confiée aux services gestionnaires de la formation professionnelle au sein de la DGEFP. Au sein des services déconcentrés, la fonction de contrôle a été confiée aux directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP). Plus que les modifications organisationnelles, certains aspects de la gestion des personnels de contrôle sont de nature à peser au moins temporairement sur l'efficacité des services. Les corps de contrôle de la formation professionnelle, inspecteurs et contrôleurs, ont fait l'objet d'une intégration en plusieurs étapes dans les corps d'inspecteurs et de contrôleurs du travail. Si cette réforme peut se justifier par l'unification des services déconcentrés de l'administration du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et, dans son principe, devrait permettre une plus grande souplesse dans la gestion et l'affectation des personnels, il reste que les tâches du contrôle de la formation professionnelle ne sont pas de même nature que celles de l'inspection du travail. Par leur objet et leur méthode, qui met en jeu des examens de comptabilités commerciales pouvant aboutir à des redressements financiers, elles se rapprochent plus des fonctions de contrôle assumées par les services fiscaux que de la surveillance de l'application de la législation du travail. Compte tenu de ces éléments, la fusion des corps de contrôle des services déconcentrés de l'emploi risque d’entraîner une dégradation de la qualité technique des contrôles de la formation  508 professionnelle, si elle ne s'accompagne pas d'un effort important de formation initiale et continue des agents concernés. Dans le domaine de la formation initiale, l'organisation des études à l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) n'a été revue, pour tenir compte de ces nouvelles données, qu'à compter de la scolarité 1999-2000. Pour la formation continue, selon les informations données à la Cour, des réflexions sont en cours avec l'INTEFP. b) Les effectifs Alors que le champ d'action des services de contrôle a été étendu en raison du contrôle des fonds communautaires en matière de formation professionnelle et de l'institution d'un contrôle sur les collecteurs de taxe d'apprentissage, leurs effectifs ont diminué. Les effectifs du GNC sont tombés de 17,3 personnes (équivalents temps plein) dont 14 cadres de catégorie A en 1995 à 9,1 personnes dont 6,6 cadres A en 1999, dont 2,2 inspecteurs. S'agissant des services régionaux de contrôle, selon les informations données par les DRTEFP de métropole106 pour la période 1993 à 1997, les effectifs affectés au service de contrôle dans les anciennes délégations régionales à la formation professionnelle, qui étaient de 143,7 équivalents temps plein en 1997, se sont établis à 132,3 personnes en 1999, dont 69,7 inspecteurs, 39,6 contrôleurs, 23 agents de catégorie C. Ces évolutions sont dues en partie à l'intégration déjà évoquée des corps spécialisés dans ceux de l'inspection du travail qui a entraîné de 1995 à 1999 une interruption des recrutements et des départs vers l'inspection du travail. La situation est, de surcroît, inégale selon les régions. Le SRC d'Île-de-France avait en charge, en 1999, 44,8 % des sommes contrôlables par les services régionaux avec 11,6 % des agents affectés dans ces services. Compte tenu de cette situation, aucun contrôle sur place des organismes paritaires n'a été effectué par le GNC de 1997 à 1999. L'utilité de ces contrôles apparaît à certains redressements. Ainsi le 106 Hors PACA. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 509 Fonds d'assurance formation de l'industrie hôtelière (FAFIH) a fait l'objet en 1997 d'une décision de redressement de 92,2 millions en grande partie motivée par l'absence d'utilisation des fonds collectés. Dans l'ensemble, le nombre d'organismes contrôlés est passé de 2 874 en 1997 à 1 507 en 1999 et le montant des décisions de redressement de 852 millions en 1995 à 75,1 MF (11,44 millions d’euros) en 1999. 2. – Une politique de contrôle à préciser a) Le recueil des informations de base Les moyens en personnel des SRC sont largement absorbés par des tâches administratives, au détriment des opérations de contrôle proprement dites : saisie des déclarations fiscales n° 2483 relatives à la participation des employeurs à l'effort de formation qui leur sont transmises par les services fiscaux, des déclarations n° 2068 relatives au crédit d'impôt formation reçues directement des employeurs et des bilans pédagogiques et financiers adressés chaque année par les organismes de formation. Ces informations sont centralisées par le GNC pour l'établissement de diverses statistiques. Les services de contrôle saisissent également les états statistiques et financiers adressés par les organismes collecteurs de leur ressort, données également centralisées par le GNC. Ce dispositif appelle plusieurs observations : - les services fiscaux procèdent également à la saisie des déclarations n° 2068 relatives au crédit d'impôt, ce qui fait double emploi avec les tâches qu'effectuent les services de la formation professionnelle ; - des discordances importantes – qui peuvent atteindre plus de 50 % dans certaines régions (PACA) – apparaissent pour le nombre des entreprises de plus de dix salariés entre la base de données SIRENE de l'INSEE et les fichiers des services régionaux de contrôle. Elles paraissent résulter de lacunes dans la transmission par les services fiscaux aux services régionaux de contrôle des déclarations n° 2483 ; - les bases de données ainsi constituées sont enfin incomplètes dans la mesure où elles ne portent pas sur des acteurs ou des procédures d'importance non négligeable : missions locales, PAIO  510 (permanences d'accueil, d'information et d'orientation), CARIF (centres d'animation, de ressources et d'information sur la formation), prestataires de bilans de compétences ou collecteurs de la taxe d'apprentissage, concours du FSE, engagements de développement de la formation professionnelle des entreprises, contrats d'insertion en alternance, sur lesquels les DRTEFP disposent pourtant d'éléments. Ces bases de données sont peu utilisées par les SRC pour orienter leur politique de vérification. Au surplus, l'absence de guide méthodologique de contrôle assorti de protocoles de vérification conduit les agents à mener les contrôles selon leurs propres méthodes. b) La définition des orientations de la politique de contrôle A compter de 1993, des orientations générales annuelles en matière de contrôle ont été formulées au niveau central. Toutefois, si la circulaire applicable à 1993 les fixait pour la première fois de façon relativement précise et chiffrée, il n'en a pas été de même les années suivantes. Sans doute, comme cela a été indiqué à la Cour, le contrôle n'at- il pas été entièrement dépourvu d'orientations. Ainsi le contrôle des fonds FSE a fait l'objet d'un effort particulier au cours des dernières années. Il reste qu'il n'existe pas d'outils permettant de déterminer des zones de risques et d'évaluer les résultats obtenus. L'orientation des contrôles demeure largement à la discrétion des services régionaux. Elle vise souvent à réaliser des vérifications exhaustives dont sont espérés des redressements importants. Il en résulte un allongement de la durée des contrôles, par rapport à des actions moins lourdes qui assureraient une plus grande présence des contrôleurs sur le terrain. Dés lors, l'occurrence moyenne d'un contrôle reste faible : de l'ordre de 30 ans pour une entreprise, 50 ans pour un organisme de formation (23 ans si l'on fait l'hypothèse qu'un tiers seulement des organismes sont actifs), 36 ans pour un organisme d'accueil, selon la moyenne des taux de contrôle sur la période 1993-1996 portant sur tous les assujettis. II. – La gestion de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle Comme pour les autres compétences concernées, la décentralisation de la formation professionnelle s'est accompagnée LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 511 d'un transfert aux régions de ressources correspondant au coût des actions décentralisées. La décentralisation de la formation professionnelle s'est faite en deux étapes : - la loi du 7 janvier 1983 a prévu que "la région assure la mise en œuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue". L'État conservait toutefois la faculté de poursuivre une politique de formation professionnelle qui lui soit propre en tous domaines sous réserve d'éviter une localisation régionale trop étroite ; - la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a confié aux régions, en l'accompagnant des financements correspondants, la formation professionnelle des jeunes de moins de 26 ans107. Ce transfert de compétence a été effectif à compter du 1er juillet 1994 pour les formations qualifiantes. Il est intervenu à compter du 1er janvier 1999, après une période transitoire, pour les formations pré-qualifiantes, les régions ayant la possibilité d'anticiper ce dernier transfert grâce à des conventions de délégation de compétences conclues avec l'État. Les ressources transférées aux régions en 1983 et 1993 sont constituées : - d'une ressource fiscale, la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules automobiles ; - d'une dotation de décentralisation de nature budgétaire. La Cour a examiné la gestion de cette dotation sur les exercices 1994 à 1997. Inscrite au chapitre 43-06 du budget de l'emploi "dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage". d'un montant total de 7,9 milliards dans la loi de finances pour 2000, elle est constituée de diverses composantes additionnées au fil du temps108. 107 L'État peut accueillir des jeunes dans ses dispositifs de formation, mais à un autre titre (demandeurs d'emploi par exemple). 108 - dotation de la loi de 1983 : 3 249,9 millions dans le projet de loi de finances 2000, - dotation de la loi de 1993 (actions qualifiantes) : 1 862,2 millions,  512 A. – Une répartition figée entre les régions La fixation et la gestion de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle combinent des principes généraux applicables à l'ensemble des dotations de décentralisation (compensation des charges au moment de la décentralisation et revalorisation forfaitaire annuelle) et des règles spécifiques (caractère évolutif de la répartition entre régions et affectation dans les budgets régionaux sur laquelle on reviendra plus loin). S'agissant de la répartition entre les régions, la loi du 7 janvier 1983 a prévu que cette répartition serait notamment « fonction de la structure et du niveau de qualification de la population active, ainsi que de la capacité d'accueil de l'appareil de formation existant ». Ce principe a été confirmé par l'article 50 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993. Le législateur a ainsi voulu que la répartition de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle revête un caractère évolutif. Dans les faits, la loi a été imparfaitement appliquée et sa portée a été fortement limitée. Le code général des collectivités territoriales prévoit que la répartition des dotations est opérée par décret en Conseil d'État. Certains éléments de la dotation n'ont jamais fait l'objet d'un tel texte. Pour ce qui est de la dotation de 1994 relative aux formations qualifiantes des jeunes, elle a été répartie jusqu'en 1999 sur la base d'un décret valable pour la première année seulement de son application. Sur le fond, le caractère évolutif de la répartition régionale des dotations a été restreint. S'agissant de la dotation de la loi de 1983, le décret du 7 janvier 1985, en retrait sur un décret du 14 avril 1983 jugé trop redistributif, n'a fait porter l'ajustement de la répartition entre régions que sur une très faible fraction de son montant. Il a été admis qu'après imputation d'un préciput en faveur des départements d'outre-mer sur le montant - dotation de la loi de 1993 (actions préqualifiantes en faveur des jeunes) : 2 665 millions, - loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage : 107,9 millions, - enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire : 56,1 millions, - frais de gestion du CNASEA : 26,7 millions. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 513 global de la dotation, les régions auraient droit à la reconduction de ce qui leur avait été alloué l'exercice précédent, y compris les sommes attribuées au titre de la modulation, qui sont ainsi consolidées. Ainsi, cette modulation ne porte-t-elle, pour l'année courante, que sur un faible pourcentage de la dotation de décentralisation, 1,24 %, soit 38,2 millions sur 3,09 milliards en 1997. Quant aux modalités de répartition entre les régions, elles ont été assez largement gelées. Le décret de 1985 a prévu la combinaison de différents critères diversement pondérés : nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de six mois en avril de l'année précédente (50 % de la pondération), nombre total d'actifs de plus de seize ans sans diplôme au recensement (30 %), nombre total d'apprentis en centre de formation d'apprentis en 1982 (12 %), durée totale des formations financées par l'État en 1982 au titre du fonctionnement des stages ou de la rémunération des stagiaires (8 %). Il est à noter que ces deux derniers critères (20 % de la pondération) prennent en compte une situation qui date de 18 ans et font double emploi avec l'évaluation et la répartition de départ de la dotation globale. Pour ce qui est des actifs de plus de 16 ans sans diplôme, le dernier recensement retenu est celui de 1990. Seules les données intéressant les demandeurs d'emploi sont actualisées annuellement. Compte tenu de la faible proportion des sommes donnant lieu à modulation entre régions, l'ajustement annuel de la dotation aux situations réelles de chacune des régions peut être considéré comme négligeable. Les conditions de répartition de la dotation de la loi quinquennale de 1993 qui concerne les formations qualifiantes des jeunes de moins de 26 ans (article 50 du chapitre 43-06 du budget de l'emploi) a fait l'objet d'un décret en date du 2 juin 1994 : 80 % des crédits sont répartis en fonction des dépenses effectuées par l'État l'année précédant le transfert (1993) au titre des formations qualifiantes, 10 % en fonction du nombre de jeunes de 16 à 18 ans sortant sans diplôme du système éducatif, 10 % en fonction du nombre de demandeurs d'emploi de moins de 25 ans sans diplôme ou titulaires d'un diplôme de niveau V. Ainsi la répartition de 20 % de la dotation est censée être évolutive. Depuis 1994, les critères évolutifs ont été gelés. Le critère fondé sur le nombre de jeunes sortis du système éducatif sans diplôme  514 reflétait la situation observée en septembre 1991 et celui fondé sur le nombre de demandeurs d'emploi de moins de 25 ans sans diplôme ou titulaires d'un diplôme de niveau V correspondait à la situation observée en janvier 1994. Un décret du 12 novembre 1999 a étendu le dispositif précédent à la dotation correspondant aux formations préqualifiantes. B. – Une affectation aux fonds régionaux de la formation professionnelle non traduite dans les faits L'article 85 de la loi du 7 janvier 1983 a instauré dans chaque région un fonds de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue géré par le conseil régional et alimenté chaque année par les crédits transférés par l'État au titre de la formation professionnelle continue et de l'apprentissage. L'affectation des ressources transférées ainsi prévue était incomplète puisqu'elle ne portait pas sur le produit de la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à moteur mais sur les seuls crédits transférés par l'État. Aussi incomplète soit-elle, cette affectation n'a pas été mise en œuvre. Une circulaire conjointe du ministère de l'économie et des finances et du ministère de l'intérieur en date du 13 mai 1983 a prévu l'inscription de la participation de l'État parmi les charges et produits non affectés des budgets régionaux. Cette position a été confirmée par une instruction de la direction de la comptabilité publique du 25 mai suivant. De son côté, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle a fait connaître à la Cour que le ministère de l'emploi et de la solidarité considérait que les dotations du chapitre budgétaire intéressé étaient, pour les régions, libres d'affectation et soumises au même régime que la dotation générale de décentralisation dont les crédits sont gérés par le ministère de l'intérieur. Il conviendrait de tirer les conséquences de cette pratique. L'article L 4332-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit l'existence de fonds régionaux de la formation professionnelle, devrait être modifié. Les crédits du chapitre 43-06 du budget de l'emploi devraient être transférés au budget du ministère de l'intérieur. Enfin, la dotation de décentralisation de la formation professionnelle devrait cesser d'être comptée dans l'effort de l'État en matière de LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 515 formation professionnelle, effort qui devrait être ainsi minoré de près de 8 milliards109. C. – Un transfert sans visibilité suffisante Le code général des collectivités territoriales prévoit que tout transfert de compétences de l'État à une collectivité territoriale entraîne pour celle-ci l'obligation de poursuivre, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État, l'établissement des statistiques liées à l'exercice de ces compétences. Les conditions dans lesquelles les régions exercent cette obligation dans le domaine de la formation professionnelle et de l'apprentissage ont été définies dans un premier temps par le décret du 7 janvier 1985 et, à compter du 1er janvier 1995 et jusqu'en 1999 par un décret du 11 juillet 1994 assorti d'un arrêté du 27 décembre qui a allégé les dispositions antérieures. Les informations demandées dans ce cadre, normalisées sous forme de tableaux, portent sur l'utilisation des ressources censées être affectées à la formation professionnelle (cf. supra) et la consistance en termes physiques et financiers des actions réalisées. Ces informations transmises annuellement par les régions sont centralisées par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité. Elles servent, entre autres, à l'établissement de l'annexe au projet de loi de finances sur la formation professionnelle. Les conditions dans lesquelles le dispositif de 1994 a été mis en œuvre montrent que la décentralisation s'est accompagnée d'une perte d'information : - les périodes de référence des données collectées ne sont pas toujours homogènes. Si les ressources des régions correspondent à l'année civile de perception, les dépenses mandatées au cours de l'année peuvent se référer à des actions relevant d'années ou de campagnes antérieures. Quant aux données physico-financières, elles 109 Dans le fascicule budgétaire (bleu) relatif au budget de l'emploi et de la solidarité pour 2000, les crédits du chapitre 43-06 figurent en quasi-totalité (7 937,6 millions) dans l'agrégat n°2 "participation de l'État à la formation professionnelle" (26 milliards) au même titre que, par exemple, les financements en faveur de l'apprentissage, les contrats de plan ou les actions de formation qui restent à la charge de l'État.  516 sont établies par référence à une "campagne" de formation à cheval sur deux exercices, ce qui rend leur rapprochement souvent difficile avec les informations budgétaires ; - certaines régions omettent de préciser les périodes de référence des données physico-financières, d'autres combinent des informations de périodes différentes, d'autres enfin font référence à des périodes qui dépassent les douze mois d'une campagne. Une partie de ces imprécisions tient à l'insuffisance ou au retard de l'information communiquée aux régions par les organismes de formation, source dont elles sont inévitablement dépendantes. Certaines régions y suppléent par des estimations qui leur sont propres ; - enfin, l'arrivée tardive à la DARES des résultats de l'enquête et l'obligation d'établir l'annexe budgétaire sur la formation professionnelle limitent à la fois dans le temps et dans leur portée les travaux de validation. Depuis le contrôle de la Cour, un arrêté du 2 septembre 1999 a modifié le dispositif de 1994. Les questionnaires ont été allégés, l'année civile a été prise comme cadre temporel unique, le seul concept d'entrée en formation a été retenu pour évaluer le volume des actions, la classification des stages a été revue en fonction de l'évolution des modes d'action. Enfin la DARES a décidé de procéder à un renvoi systématique au niveau régional (conseils régionaux et DRTEFP) des données régionales et de la synthèse nationale. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 517 III. – Le volet formation professionnelle des contrats de plan État-régions La Cour a procédé à l'examen de l'élaboration et de l'exécution des contrats de plan dans le domaine de la formation professionnelle sur les exercices 1994 à 1999. Au moment du contrôle de la Cour, la période d'exécution des contrats de plan n'était pas achevée. Dans un domaine où les compétences des pouvoirs publics sont partagées entre l'État et les régions, les contrats de plan pouvaient constituer une procédure de concertation et d'harmonisation de l'action locale de l'État et de ces collectivités et même, dans une visée plus ambitieuse, contribuer à la définition d'une politique d'ensemble de la formation professionnelle. Les constatations de la Cour, dont les investigations ont été menées, outre l'administration centrale, dans six régions (Provence-Alpes-Côte d'Azur, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Ile-de-France, Poitou-Charentes et Bretagne) sont loin de correspondre à ces perspectives. A. – Une procédure de portée limitée Les contrats de plan État-régions signés entre le 22 février et le 18 juillet 1994 ont vu l'État s'engager pour une durée de cinq ans à compter de 1994 − portée à six ans par décision du Premier ministre à la fin de l'exercice 1996 − à hauteur de 70 milliards au total. L'engagement au titre de la formation professionnelle et de l'apprentissage, dit volet « formation professionnelle » des contrats de plan, atteignait 3,15 milliards, soit 4,5 % de l'engagement total de l'État dans les contrats de plan. Ce montant et ce pourcentage étaient en retrait sur ceux des contrats de plan 1989-1993, pour lesquels la formation professionnelle et l'apprentissage avaient été financés par l'État à hauteur de 3,3 milliards représentant près de 6 % de l'engagement total. Les crédits ont été répartis en fonction des programmes en cours au titre des précédents contrats de plan et des demandes des préfets dans la limite de l'enveloppe totale disponible. Les clefs de répartition n'avaient pas été fixées à l'avance mais les régions étaient classées selon le caractère plus ou moins prioritaire de leurs besoins. La classification opérée n'était qu'indicative et, dans certains cas, comme il est naturel, elle a eu moins d'effet que la plus ou moins grande  518 volonté des collectivités régionales de mettre en valeur le volet "formation professionnelle" du contrat de plan. B. – Un suivi déficient Le suivi du volet « formation professionnelle » des contrats de plan s'est limité, comme l'avait relevé la Cour de façon générale dans son rapport public pour 1998, à un suivi des consommations budgétaires. Les tentatives n'ont cependant pas manqué pour dépasser ce point de vue. Elles ont été pour la plupart décevantes. 1. – La circulaire du 9 décembre 1993 Cette circulaire du commissariat général du plan relative à la mise en œuvre de la démarche d'évaluation dans les procédures contractuelles fixait aux préfets des règles générales d'évaluation des actions inscrites dans les contrats de plan. Elle prévoyait une évaluation conduite en partenariat entre les différents signataires des contrats. Le financement de la part de l'État était assuré par prélèvement d'une quote-part de 6/10 000 de l'enveloppe globale des contrats de plan, affectée au budget du commissariat au plan puis déléguée aux préfets au fur et à mesure des besoins. Pour le volet formation, cette quote-part correspondait à 1,85 million. L'évaluation devait se faire en termes d'efficacité, ce qui la « distinguait radicalement du contrôle de gestion ou simple suivi physique et financier qui constituait néanmoins un préalable ». L'organisation même des procédures d'évaluation était laissée à la discrétion des préfets en coordination avec les autres signataires des contrats. Ce dispositif souffrait de plusieurs faiblesses : - les évaluations ne devaient couvrir que des programmes particuliers choisis séparément dans chaque région. Elles ne pouvaient permettre d'apprécier l'efficacité d'un programme donné au niveau national ni de l'ensemble de la politique contractuelle d'une région ; - le caractère facultatif et la nécessité d'un accord des partenaires pouvait conduire à ne pas évaluer les programmes qui l'auraient nécessité, soit en raison de l'imprécision de leurs objectifs, soit parce qu'ils rencontraient des difficultés particulières. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 519 De fait, une sous-consommation de l'enveloppe prévue a été constatée. Seulement six études ont été financées dans cinq régions pour un coût total d'environ 1,2 million. La circulaire du 25 août 2000 qui porte sur les procédures d'évaluation applicable aux contrats de plan 2000-2006 a institué un nouveau dispositif . 2. – La circulaire du 7 juin 1994 Cette circulaire du ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle relative à la mise en œuvre des volets formation professionnelle des contrats de plan État-région 1994-1998 consacrait l'une de ses parties au contrôle, au suivi et à l'évaluation des actions menées et prévoyait divers dispositifs à cette fin : - des contrôles sur place des actions contractualisées, - un comité État-région de suivi du volet formation professionnelle - un bilan annuel des actions contractualisées présenté au comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (COREF) et transmis à la DGEFP ; - un dispositif de suivi régional comprenant un bilan annuel en termes de crédits engagés et mandatés et un tableau de bord de suivi. L’application de ces dispositions appelle les constatations suivantes : - les contrôles sur place n'ont été opérés que dans une minorité de régions.; - si les comités de suivi ont fonctionné conformément aux objectifs de la circulaire, l'information de l'État sur les activités des régions restait très dépendante des régions elles-mêmes. Par ailleurs, aucune remontée d'information n'a été organisée vers la DGEFP ; - des bilans de l'exécution du contrat de plan n'ont été présentés qu'épisodiquement aux COREF; - le dispositif de suivi prévu par la circulaire de 1994 n'ayant pas été mis en œuvre par certaines régions, il a été abandonné.  520 3. – Les synthèses d'ensemble en cours de période A défaut de suivi permanent, des synthèses ont été prévues en cours de période. Par marché négocié en date du 6 décembre 1996, la DGEFP a confié à une société d’études l'évaluation du volet formation professionnelle et apprentissage du contrat de plan. Cette étude devait s'appuyer sur six monographies régionales accompagnées d'une note de synthèse. Si les monographies ont été réalisées, le rapport de synthèse n'a pas été établi. En 1997, la DGEFP a demandé aux directions régionales de l'emploi et de la formation professionnelle de regrouper leurs engagements pour la durée du contrat de plan ainsi que leurs dépenses pour les trois premiers exercices et de les accompagner d'une note analysant les principales caractéristiques de la mise en œuvre du contrat de plan. Elle a regroupé les données financières ainsi obtenues et établi un tableau de bord pour la seule année 1995. L'exercice présentait cependant certaines limites techniques. Il est en effet apparu que les fiches de synthèse provenant des DRTEFP n'étaient pas toujours exhaustives, que plusieurs directions régionales n'ont pas respecté le regroupement des actions qui leur était proposé, que le degré de détail des informations financières a pu varier d'une région à l'autre, que certaines régions, notamment d'outre-mer n'ont pas répondu, que, dans quatre régions, les engagements au titre des contrats de plan ne coïncidaient pas avec les engagements notifiés et suivis en termes budgétaires. Un bilan intermédiaire a été lancé dans les mêmes conditions au début de 1999. Ses résultats ont présenté les mêmes limites. 4. – Les évaluations régionales Dans plusieurs des régions qui ont donné lieu à un contrôle sur place, des évaluations, souvent financées conjointement par l'État et la région, ont été présentées. Elles ont trait soit à l'ensemble du contrat, soit à des actions spécifiques et ont eu fréquemment le mérite de rapprocher des données physiques et financières. Tel a été le cas de la Bretagne, de la région Poitou-Charentes ou du Nord-Pas-de-Calais. A la connaissance de la Cour, aucune exploitation n’a été faite au niveau central, ne serait-ce qu'au titre d'une diffusion des bonnes pratiques aux autres régions. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 521 C. – Des financements de l’État dont l'incidence est difficile à apprécier La contractualisation de certaines dépenses de l’État n’est pas sans susciter quelques interrogations. 1. – Le financement d'actions régionales par l'État : le cas de l'apprentissage Les crédits de fonctionnement de l'État destinés à l'apprentissage tels qu'ils ont été isolés dans la nomenclature budgétaire se sont élevés à 696,5 millions en fonctionnement, soit 22,1 % des crédits à déléguer. Les crédits d'investissement destinés à l'équipement des centres de formation d'apprentis ne peuvent pas toujours être isolés des autres crédits contractualisés. Pour douze régions pour lesquelles la distinction a été possible, les engagements contractualisés se sont élevés à 189,4 millions, soit 48,4 % du total des dépenses d'investissement contractualisées. Le financement de l'apprentissage a ainsi représenté la part la plus importante des moyens affectés par l'État aux contrats de plan dans le domaine de la formation professionnelle. Or, l'apprentissage est une compétence intégralement décentralisée. L'État intervient en effet aujourd'hui en ce domaine principalement sous forme d'une aide à l'emploi d'apprentis visant l'allégement du coût du dispositif pour les maîtres d'apprentissage et consistant en exonérations de cotisations sociales compensées budgétairement à la sécurité sociale et en primes versées aux employeurs. Si les sommes consacrées à ces transferts sont importantes (8,8 milliards dans le projet de loi de finances pour 2000), les contributions de l'État, dans le cadre des contrats de plan, au fonctionnement et au développement de l'appareil de formation proprement dit sont relativement faibles au regard de l'effort des régions et il est nettement apparu dans plusieurs régions que ses apports n'ont guère influé sur les orientations des collectivités territoriales concernées. Certains services ont justifié l'intervention financière de l'État par la meilleure connaissance qu'elle donne aux DRTEFP de la mise en œuvre du programme régional d'apprentissage. Mais, dans certains cas, le retour d'information ne permet pas de déterminer à quelles actions particulières les crédits contractualisés ont été affectés.  522 2. – Des financements au titre des contrats de plan, en complément d'autres financements budgétaires de droit commun Des engagements de l’État ont été imputés sur les crédits réservés aux contrats de plan s'agissant de certaines actions financées de façon habituelle, hors contrat de plan, sur d’autres rubriques du budget de l’emploi. Il en a été ainsi pour des actions de politique contractuelle avec les entreprises et les branches professionnelles (engagements de développement de la formation et contrats d’études prospectives), des ateliers pédagogiques personnalisés, des centres inter-institutionnels de bilans de compétences, des actions menées dans le cadre du programme ingénieurs et cadres supérieurs ou au profit de publics particuliers à la charge de l’État (illettrés, détenus, réfugiés). Les financements ainsi prévus se sont élevés à 370,1 millions, soit 11,7 % des engagements totaux de l’État dans le cadre du volet « formation professionnelle », chiffre sous-estimé, dans la mesure où ces actions ont pu être reprises dans d'autres volets des contrats de plan. Il est souvent difficile de mesurer la portée de ces financements qui seraient intervenus dans bien des cas hors contrat de plan. Il est à noter que leur inscription au contrat présentait le double avantage de contribuer à son équilibre et, pour les services gestionnaires, de « sanctuariser » les crédits de l'espèce en les mettant à l'abri de toute régulation budgétaire. 3. – Le financement de structures permanentes en association avec les régions Comme au cours des précédents contrats de plan, une part importante des crédits contractualisés a été consacrée au financement d'institutions permanentes chargées d'un rôle d'études et de diffusion d'informations sur la formation, les observatoires régionaux sur l'emploi et la formation (OREF) et les CARIF. Dans certaines régions ces structures ont pu revêtir une forme et une appellation spécifiques. Les engagements de l'État pour ces organismes se sont élevés à 328,4 millions, soit 10,2 % de ses engagements totaux. Si, au niveau des services déconcentrés de l'État, leur fonctionnement et le pilotage effectué conjointement avec les régions sont en général considérés comme satisfaisants, on peut s'interroger sur le recours à la procédure du contrat de plan, par définition limitée dans le temps, pour financer LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 523 des structures qui, aujourd'hui, sont devenues des éléments permanents des interventions publiques. IV. – Les organes centraux de coordination de la formation professionnelle La plupart de ces organes sont anciens et remontent à la loi d'orientation et de programme sur la formation professionnelle du 3 décembre 1966 et au décret du 18 janvier 1967 relatif à la coordination de la politique de formation professionnelle et de promotion sociale. La volonté de coordination de la politique de formation professionnelle se matérialisait dans le décret de 1967 par la création d'un secrétariat commun aux organes alors créés. Ce secrétariat sera ultérieurement assuré par la délégation à la formation professionnelle instituée en 1981 et rattachée, comme le secrétariat commun, aux services du Premier ministre (décret du 28 janvier 1981). Ce dispositif était l'expression d'une politique de la formation professionnelle conçue comme, à la fois, interministérielle et concertée avec les partenaires sociaux. A. – Les organes à caractère décisionnel 1. – Le comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale et le groupe permanent de hauts fonctionnaires Ce comité interministériel comprend aujourd'hui à titre permanent, sous la présidence du Premier ministre, les ministres chargés de la réforme administrative, de l'économie et des finances, de l'éducation nationale, de l'agriculture, de l'industrie, des affaires sociales et des droits de la femme. Il définit l'orientation de la politique de formation professionnelle et de promotion sociale et se trouve investi d'une tâche de coordination des différentes administrations. Il s'est réuni pour la dernière fois le 10 janvier 1983 dans le cadre de la préparation du IXème plan. Le groupe permanent de hauts fonctionnaires qui lui était associé était chargé de préparer ses travaux et de suivre l'application  524 de ses décisions. Il devait préparer pour le comité un rapport annuel sur les actions entreprises par les différents ministères 110. Il s'est réuni pour la dernière fois le 4 avril 1995 pour étudier les conditions de sa réactivation. 2. – Le conseil de gestion du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) Cet organisme associe un représentant des ministres participant au comité interministériel et un nombre égal de personnalités qualifiées. Celles-ci aujourd'hui au nombre de douze sont des représentants des partenaires sociaux : syndicats de salariés (5 membres), organisations patronales (4 membres) et représentants des organismes consulaires (3 membres). Il est présidé par une personnalité désignée par décret. Le conseil de gestion du FFPPS a été à l'origine conçu comme un organisme doté d'un pouvoir décisionnel. Le code du travail lui donne le pouvoir d'arrêter annuellement la répartition des crédits du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale au vu des demandes présentées par les différents départements ministériels. Cette répartition doit comporter une réserve pour financer soit des actions nouvelles en cours d'année, soit des études ou des expériences témoins111. Ces compétences se sont très largement amenuisées. Les crédits relevant du fonds de la formation professionnelle ont considérablement diminué. D'un montant de plus de 6 milliards dans le projet de loi de finances pour 1991, ils se sont élevés à 2,25 milliards dans le projet de loi de finances pour 1999, évolution due en large part à la décentralisation. La répartition par article des crédits est pour l'essentiel effectuée par le ministère de l'emploi. La réserve budgétaire prévue par le code du travail n'existe pas. Si le conseil de gestion garde une influence sur certaines opérations, par exemple le financement des missions locales, il est en fait devenu essentiellement un organe consultatif. 110 Au niveau régional, le décret de 1967 créait des groupes régionaux analogues au groupe permanent au niveau central. 111 Un décret du 30 mai 1983 lui a donné également un pouvoir consultatif sur la répartition des crédits transférés aux régions au titre de la décentralisation. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 525 B. – Les organes consultatifs 1. – Le conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi et sa commission permanente Le Conseil national de la formation professionnelle comprend 10 représentants des organisations syndicales de salariés et d'employeurs, 10 personnalités qualifiées et les ministres et hauts fonctionnaires du comité interministériel ou leurs représentants. Il s'agit d'un organe de concertation et de propositions en matière de formation professionnelle ainsi que cela ressort du code du travail. Il a tenu ses deux dernières réunions en février 1974 et décembre 1987. Si le conseil national est en sommeil, sa commission permanente, dont les membres sont nommés par décret parmi les représentants d'organisations syndicales et les personnalités qualifiées du conseil, fonctionne. Le code du travail lui confie notamment une fonction consultative en matière d'apprentissage (conventions types relatives à la création et au fonctionnement des centres nationaux de formation d'apprentis, refus ou résiliation de conventions portant création de CFA, textes réglementaires intéressant l'apprentissage) ; le groupe permanent de hauts fonctionnaires du comité interministériel peut également la consulter. Elle donne également un avis sur les agréments des organismes collecteurs paritaires des contributions des employeurs. Dans les faits, la commission permanente est devenue l'instance de consultation du ministère en charge de la formation professionnelle sur les textes législatifs et réglementaires relatifs au cadre juridique de la formation professionnelle et à la mise en œuvre des dispositifs engagés et financés par l'État, et prend ainsi la place du conseil national. 2. – Le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue Ce comité a été créé par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Cette loi lui a confié la tâche de « veiller à la cohérence et à l'efficacité des actions entreprises par l'État et les régions en matière  526 de formation professionnelle » et de « proposer toute mesure tendant à mettre en harmonie les programmes régionaux et à coordonner les orientations adoptées respectivement par l'État et par les régions ». La loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a donné également au comité la fonction « d'évaluer les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue », cette fonction d'évaluation apparaissant ainsi comme une contrepartie de la décentralisation. Le comité, dont les membres sont nommés pour six ans, est tripartite et associe des représentants élus des conseils régionaux, des représentants des organisations syndicales et professionnelles et des représentants de l'État. Collège nombreux (52 personnes), il est doté de moyens administratifs légers : un secrétaire général et cinq personnes en 1999. Ses dépenses se sont élevées à 2,5 millions environ en 1998112, hors dépenses de personnel. Outre une fonction consultative, il a une activité d'études matérialisée par des travaux sur différents sujets intéressant la formation professionnelle et publie tous les trois ans, conformément à la loi, un rapport d'activité dans lequel il procède à une évaluation d'ensemble des politiques régionales d'apprentissage. Deux évaluations sont ainsi intervenues respectivement sur la période 1995-1996 et 1997-1999. Elles ont porté principalement sur l'insertion professionnelle des jeunes. Les travaux techniques ont été confiés au Centre d'études sur les qualifications (CEREQ), établissement public à caractère administratif, par deux marchés attribués sans mise en concurrence. Deux éléments ne peuvent manquer d’appeler l'attention. Dans la conduite de ses travaux, le comité a constaté l'insuffisance des données statistiques et financières régionales disponibles nécessaires à son travail d'évaluation notamment à l'occasion de l'établissement de portraits statistiques des différentes régions. Cette constatation rejoint celle de la Cour formulée plus haut. 112 Dernière année où les dépenses de fonctionnement du comité, dépenses d'études comprises, ont été regroupées sur une seule rubrique budgétaire : chapitre 34-98 "Matériel et fonctionnement des services", article 91"comite de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle" du budget de l'emploi LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 527 Il a par ailleurs privilégié des thématiques d'ensemble et une approche transversale des politiques régionales de formation professionnelle. Outre les deux organismes qui viennent d'être évoqués, une commission nationale des comptes de la formation professionnelle a été créée par une loi du 4 février 1995 et organisée par un décret du 12 mars 1996. Elle ne s'est réunie qu'une fois, en mars 1997, pour son installation. ! Une fonction de contrôle négligée, des contrats de plan de faible portée, des dotations de décentralisation dont la répartition entre les régions a été largement figée et dont le rattachement à l'effort spécifique de l'État en matière de formation professionnelle peut être discuté, un système d'information déficient, des organes de coordination en large part inactifs ou frappés de dépérissement, telles sont les insuffisances relevées par la Cour qui a notamment pris acte des intentions de réforme dont la ministre de l'emploi et de la solidarité lui a fait part. Mais autant que de déficiences, ces faits témoignent d'une modification profonde de l'orientation de l'action de l'État au regard des principes qui l'inspiraient depuis plusieurs décennies et qui s'expriment dans les lois de 1966 et 1971. La décentralisation a redistribué les rôles entre les acteurs publics de façon substantielle L'orientation croissante des actions de formation financées sur les fonds de l'État vers la politique de l'emploi a également profondément modifié le contenu de « l'obligation nationale » de la loi d'orientation de 1966. Cette évolution impose de reconsidérer les objectifs et les concepts de la politique de formation professionnelle, les modalités et les moyens de son suivi, le rôle de l'État en ce domaine et la coordination des acteurs publics. Pour contribuer à cette nécessaire réflexion et mesurer la portée des réformes d'ores et déjà annoncées par la ministre de l'emploi et de la solidarité, la Cour engagera au cours des prochains mois de nouvelles enquêtes à ce propos, en collaboration, sur des sujets entrant également dans leurs compétences, avec les chambres régionales des comptes.  528 Réponse de la Ministre de l’Emploi et de la solidarité Les dispositions législatives et réglementaires relatifs au contrôle de la formation professionnelle La Cour relève d’abord le caractère imparfait de certains textes législatifs et réglementaires applicables au contrôle de la formation professionnelle . Je partage pleinement le constat de la Cour sur la diversité dans la définition et les modalités de calcul des dépenses de fonctionnement admises pour les différentes catégories d’organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Ainsi, il est exact que les règles de plafonnement des frais de gestion et d'information des organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue sont complexes. C’est pourquoi, les éléments nécessaires à l'étude des frais de gestion et d'information de ces organismes collecteurs ont été intégrés dans l'état statistique et financier que doivent remettre chaque année les organismes à l'administration. Un bilan sera entrepris sur ces bases et devrait pouvoir donner lieu à des propositions de réforme allant dans le sens d'une plus grande homogénéité et simplicité. Dans un premier temps, une modification législative devrait intervenir afin que les frais d'information des organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation fassent l'objet d'un plafonnement, comme c'est le cas pour les organismes collecteurs agréés au titre du plan de formation et des formations professionnelles en alternance. Dans un deuxième temps, en fonction des conclusions de l'action éventuellement engagée et dans le cadre plus large de la réforme de la formation professionnelle, une des pistes envisageables pourrait aboutir effectivement à proposer un taux unique et global. De la même manière, les observations de la Cour sur les lacunes importantes dans le champ du contrôle en ce qui concerne les organismes de formation font l’objet d’un diagnostic partagé. A titre liminaire, il convient de préciser que le contrôle par l’État est limité aux « conditions d’exécution des actions de formations financées par lui et réalisées par les organismes de LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 529 formation en vérifiant qu’elles sont assurées conformément aux stipulations de la convention ». Comme le souligne la Cour, les agents du ministère de l’emploi et de la solidarité ne sont pas habilités à contrôler des actions de formations exclusivement financées par les collectivités locales, et les agents des collectivités locales ne disposent pas des pouvoirs d’investigation et de redressement des agents de l’État. Cependant, en l’état actuel des textes (article L 991-2 du code du travail), le contrôle n’est pas dépourvu de moyens dans la mesure où les inspecteurs et contrôleurs de l’État en charge du contrôle de la formation professionnelle demeurent pleinement compétents pour l’ensemble des actions cofinancées (et notamment pour celles qui sont cofinancées par le Fonds Social Européen, qui ont fait l’objet ces trois dernières années d’un effort de contrôle particulier). Il est également possible à ces agents de contrôler la réalité d’actions financées par des collectivités territoriale à l’occasion des contrôles globaux d’activités des organismes de formation en application de l’article L 991-1 du Code du travail. Enfin, la coopération croissante avec les services de contrôles de l’État facilite l’action des cellules d’audits des Conseils régionaux et permet un contrôle indirect plus efficace. Ainsi donc, les capacités de contrôle de l’État existent quoique partielles. La préoccupation de la Cour de donner aux agents de l’État tous les pouvoirs d’investigation dans le cadre des missions régaliennes « de police générale de la formation professionnelle » demeure partagée par le Ministère de l’emploi et de la solidarité dans la perspective d’une réforme de la formation professionnelle La Cour regrette que le contrôle financier de l’État ne concerne que les collecteurs de la taxe d’apprentissage (article L 119-1-1 du code du travail), et souligne que le contrôle financier de l’utilisation de la collecte doit, pour être complet, s’étendre au contrôle des bénéficiaires finaux de ladite collecte. Les contrôles sur le terrain ont également permis de vérifier la pertinence de cette observation. Elle suppose des modifications législatives, ce qui a conduit le ministère de l’emploi et de la solidarité à proposer une modification législative tendant à l’interdiction, sauf accord explicite des services de contrôle, des pratiques de sous-traitance de collecte et à l’organisation régionale de la collecte. Un texte en ce sens a été soumis au Parlement (projet de loi de modernisation sociale).  530 Sur les moyens de contrôle insuffisants L'organisation du contrôle et les effectifs a) l'organisation du contrôle La Cour fait état des difficultés qui ont accompagné la fusion de la Délégation à l’emploi et de la Délégation à la formation professionnelle d’une part, l’intégration de la majorité des inspecteurs et contrôleurs de la formation professionnelle dans les corps des inspecteurs et contrôleurs du travail d’autre part, et les effets négatifs qu’ont eu ces processus sur l'organisation du contrôle. Cependant, pour l’essentiel, ces difficultés semblent en passe d’être surmontées. La Cour note, ainsi avec justesse que les opérations de contrôle de la formation professionnelle se distinguent fortement des tâches traditionnelles de l’inspection du travail et que cette diversité est aujourd’hui prise en compte dans la formation des personnels et l’animation des services. D’une part, la refonte de la formation initiale des Inspecteurs Elèves du Travail mise en œuvre par l’INTEFP à partir de la promotion 2000, a permis de définir, après une phase de tronc commun de 9 mois, une phase de spécialisation dont l’une des sections est entièrement consacrée aux apprentissages spécifiques au contrôle de la formation professionnelle. De plus, le développement en formation continue de modules pertinents par rapport au contrôle de la formation professionnelle doit permettre non seulement une meilleure formation des agents de contrôle, mais aussi une plus grande facilité de mobilité interne pour permettre à des agents d’accéder à ces fonctions. D’autre part, l’amélioration de l’intégration des Services régionaux de contrôles au sein des DRTEFP, de leurs relations avec les DDTEFP et plus généralement avec le service public de l’emploi, contribue également à cette mobilité qui était l’un des objectifs du rapprochement des corps d’inspection. Par ailleurs, la Cour s’interroge sur l’absence de protocole de vérification et la faiblesse des outils méthodologiques du contrôle. Il est exact que les difficultés rencontrées par le Groupe national de contrôle et les Services régionaux de contrôle n’ont pas LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 531 permis d’utiliser pleinement les outils existants en ce domaine ou d’en construire de nouveaux. Néanmoins les services de contrôle ont fonctionné sur objectifs quantitatifs par rapport à la masse contrôlable à l’occasion de la très importante campagne pluriannuelle (1997-2001) de contrôle des fonds cofinancés par le Fonds Social Européen dans le cadre de la programmation européenne 1994-1999. L’objectif était fixé par directive européenne (quantitativement : contrôle de 5% de la masse contrôlable, qualitativement : prise en compte des différents programmes et des facteurs de risques). A partir de cette expérience, le GNC va définir d’autres types d’objectifs pluriannuels de contrôle quantitatifs et qualitatifs sur d’autres domaines du champ de contrôle. Par ailleurs le GNC va entreprendre en 2001 avec les services déconcentrés la réactualisation du guide méthodologique de contrôle qui avait été élaboré en 1995. Ce processus de réactualisation sera permanent sous la responsabilité d’un « groupe de veille ». b) les effectifs La Cour regrette la modicité des effectifs de corps de contrôle affectés au GNC et aux SRC alors que de nouvelles compétences ont été attribuées aux services de contrôle depuis 3 ans (contrôle des fonds communautaires en matière de formation professionnelle, contrôle des collecteurs de taxe d’apprentissage). Dans l’ensemble des services de contrôle de la formation professionnelle, les effectifs ont en effet baissé depuis 1997, du fait de la réorganisation des services dans le cadre de la fusion de la Délégation à la formation professionnelle et de la Délégation à l’emploi pour former la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle(DGEFP) et de l’intégration des agents du corps de l’inspection de la formation professionnelle dans celui de l’inspection du travail. Cependant, la situation se redresse progressivement avec l’arrivée de nouvelles promotions d’Inspecteurs du travail affectés au contrôle de la formation professionnelle ( 7 pour la promotion 1999/2000, 12 pour la promotion 2000/2001, cet effort devant être doublé pour la promotion 2001/2002).  532 Un effort de rééquilibrage des effectifs affectés au contrôle des la formation professionnelle entre régions est poursuivi en parralèle avec la définition d’effectifs de référence dans les Services régionaux de contrôle. Dans le cadre de la répartition des emplois budgétaires dans les services déconcentrés, le Ministère a tenu compte ces deux dernières années de critères liés au nombre d’organismes de formation et à la masse contrôlable. Par ailleurs un emploi de chef de service de contrôle de la formation professionnelle a également été ajouté aux fonctions spécifiques de la Direction régionale. En 2000, des consignes ont été données aux services afin qu’ils veillent à pourvoir en priorité les postes vacants dans les SRC. Au total, le renforcement du Groupe national de contrôle courant 2000 a permis de reprendre les activités de contrôle au niveau national, qui, comme le souligne la Cour, avaient été interrompues depuis 1997. Ces contrôles ont concerné en 2000 un OPCA et des conventions cofinancées par le FSE. Effectifs du Groupe national de contrôle 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (prév.) Cat. A Physiques Eq. T. P 14 14 14 14 14 14 10 9.6 7 6.6 8 7.8 10 9.8 Cat. B Physiques Eq. T. P 11 2 1.9 2 1.9 11 11 1 0.8 22 Cat. C Physiques Eq. T. P 3 2. 3 3 2.3 3 2.3 2 1.5 2 1.5 2 1.5 2 1.5 Total Eq. T. P Dont affectés au contrôle* 17.3 10.5 18.2 10 19.5 10.5 11.1 6 9.1 5.5 (3.7)1 10.1 6 (5)1 13.3 7.8 (1) ces chiffres correspondent à des Eq.t.p sur toute l’année civile compte tenu des départs et des arrivées des agents en cours d’année. L’effectif de contrôleurs et d’inspecteurs affecté spécifiquement au contrôle de la formation professionnelle dans les services régionaux de contrôle (SRC) est actuellement de 134 personnes en ETP. Les effectifs des SRC vont légèrement même dépasser leur niveau de 1997 en 2001, achevant de résorber le contrecoup des processus d’intégration à l’inspection du travail. L’effort devrait s’accentuer en 2002 afin qu’un contrôle tous les cinq ans puissent être LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 533 effectué sur les structures représentant un enjeu financier de plus d’1 MF. A titre de comparaison, la DGI a pour objectif en 2002 un contrôle tous les trois ans. Effectifs des Services régionaux de contrôle (équivalents temps pleins) 1999 2000 2001 ( prévus) 2002 (prévisions) Catégorie A 69,7 67 73 91 Catégorie B 39,6 43,7 49 55 Catégorie C 23 23 25 30 Total 132,3 133,7 147 176 Le renforcement et une meilleure allocation des effectifs de contrôle de la formation professionnelle entre les régions constituent des priorités pour le ministère avec l’objectif de diviser par deux la masse contrôlable moyenne par agent (objectif : 400-500 MF au lieu de 850-1MdF). Les insuffisances de la conduite de la politique de contrôle c) Le recueil des informations de base La Cour souligne le poids des tâches administratives qui pèse sur le Groupe national de contrôle et sur les Services régionaux de contrôles. Pour alléger ces tâches et rationaliser la gestion des fichiers gérés par les services (états statistiques des OPCA, déclarations d’existence et bilans pédagogiques et financiers des organismes de formation, déclaration fiscales 2483 –participation des employeurs de plus de 10 salariés à la formation de leurs personnelset 2068 –crédit d’impôt formation), le ministère de l’emploi et de la solidarité a entamé plusieurs études qui devraient déboucher sur des projets législatifs et réglementaires ou des modifications techniques dans les prochains mois. Ceci concerne en particulier : - L’examen des possibilités de téléprocédures et de modernisation de la gestion concernant les divers fichiers. Une expérimentation va être effectuée en 2001 au sein de la DRTEFP Rhône Alpes.  534 - Les difficultés de recueil de l’information via les déclarations fiscales et, ce faisant, les lacunes possibles dans le contrôle et le suivi statistique. Le ministère de l’emploi et de la solidarité a alerté le ministère des finances en juin 1999, et en parallèle a réuni depuis fin 1999 un groupe de travail associant à ses différents services (DARES, DGEFP, GNC, SRC, services statistiques régionaux), le ministère des finances (DGI) et le CEREQ,qui rendra son rapport d’expertise et de propositions début 2001. - La fiabilité de la déclaration d’existence des organismes de formation comme outil d’identification des organismes. d) La définition des orientations des politiques de contrôle La Cour regrette la formulation trop générale des axes de contrôle annuels définis ces dernières années par le GNC, formulation qui laisserait l’orientation des contrôles à la discrétion des services régionaux. Je tiens à préciser que la définition d’orientations générales au niveau régional s’avèrait précisément nécessaire, l’obligation de contrôle des fonds structurels définie par la Commission européenne mobilisant prioritairement les Services régionaux de contrôle depuis 3 ans. L’importance des contrôles des actions cofinancées par le Fonds social européen, très contraignante en 1999-2000 devrait diminuer en 2001-2002, favorisant ainsi le redéploiement du contrôle dans d’autres directions (formation en alternance, taxe d’apprentissage, branches ou domaines de formation particuliers). Par ailleurs, les réflexions mentionnées ci-dessus devraient doter en 2001 le GNC d’indicateurs chiffrés et d’outils méthodolgiques lui permettant de mener au mieux sa mission d’animation des Services de contrôle et d’harmonisation des de contrôle. Ceci devrait permettre de rééquilibrer les activités et d’augmenter la visibilité du contrôle, et remédier au constat de la Cour selon lequel les pratiques des services avaient tendance à évoluer vers des contrôles en petit nombre, exhaustifs et pouvant entraîner des redressements importants, au détriment d’une occupation plus équilibrée de l’ensemble du champ de contrôle. LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 535 Réponse du Ministre de l’Intérieur Ce rapport privilégie deux axes de réflexion à savoir, la spécificité de la dotation dite de décentralisation de la formation professionnelle et de l'apprentissage dissociée de la dotation générale de décentralisation (DGD), d'une part et la mise en œuvre du volet formation professionnelle dans les contrats de plan État-régions, d'autre part. S’agissant du second point, il ne m’appartient pas de formuler des remarques qui relèvent plus spécifiquement des compétences du ministère de l’emploi et de la solidarité (délégation à la formation professionnelle). Pour le premier point, je crois utile en préalable de rappeler que la compétence en matière de formation professionnelle a, chronologiquement, été la première compétence transférée aux régions. Ainsi que le détaille la Cour, le transfert de compétences, intervenu le 1er janvier 1983, a été effectué en plusieurs étapes, engagées par l’article 82 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et poursuivies par la loi quinquennale n°93-1313 du 20 décembre 1993 (articles 49 et 50) relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle. La collectivité régionale est dotée d’une compétence de droit commun en matière d'apprentissage et de formation continue. Outre la formation de ses personnels, demeurent cependant de la responsabilité de l’État ou de ses établissements, celle des chômeurs, certaines actions mises en œuvre à titre expérimental, relevant de la solidarité nationale ou non susceptibles d’être rattachées à une région déterminée. L’État assure également la prise en charge des primes et exonérations de cotisations sociales destinées à encourager le développement de l’alternance. Pour compenser les charges résultant des compétences nouvelles ainsi confiées, les régions ont bénéficié du transfert, à compter du 1er janvier 1984, de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules à moteur, et de crédits budgétaires sous la forme d’une dotation de décentralisation de la formation  536 professionnelle, dont les crédits sont gérés par le ministère chargé de la formation professionnelle. Il peut être précisé que le droit à compensation des régions (y compris la Collectivité territoriale de Corse ainsi que celle de Mayotte) s’élève en 2000 à 10 295,296 millions de francs, dont 2 331,012 millions de francs financés par la taxe précitée. Les moyens ainsi alloués aux régions s’inscrivent dans une logique de décentralisation, c’est-à-dire de transfert de compétence réalisé à titre définitif. Dès lors, ainsi que le relève la Cour, le rattachement de ces crédits budgétaires à la notion d’« effort » de l’État en matière de formation professionnelle peut paraître inapproprié. Seul l’effort de la région pour l’exercice d’une compétence transférée peut être apprécié. A cette fin, il convient de prendre en considération les dépenses engagées dans le domaine de la formation professionnelle et de l’apprentissage telles qu’elles sont retracées dans les comptes administratifs annuels des régions. La Commission pour l’avenir de la décentralisation, présidée par M. MAUROY, dans le cadre des propositions qu’elle a formulées sur la formation professionnelle a relevé que cette présentation était source d’ambiguïté. Le point qui retient également l’attention de la Cour a trait au régime spécifique de cette dotation, dont les crédits ne sont pas inclus dans la dotation générale de décentralisation de droit commun, et à son affectation au fonds régional d'apprentissage et de formation professionnelle prévue par l'article 85 de la loi du 7 janvier 1983 codifié à l'article L 4332-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette exception au principe de globalisation et de non affectation des crédits transférés pouvait être justifiée par le souci d’éviter toute rupture dans un domaine de compétences partagées, imposant une concertation entre les acteurs concernés. Ainsi que le relève la Cour, les difficultés en résultant et l’évolution des compétences des régions liée à la mise en œuvre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 ont pu conduire à un assouplissement de cette règle d’affectation par le ministère de l’emploi et de la solidarité (délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle) qui a considéré que les dotations du LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 537 chapitre 43-06 de son budget sont, pour les régions, libres d’affectation, l’existence d’un fonds régional n’emportant pas dérogation au principe de non affectation fixé par l’article L 1614-4 du CGCT. Une clarification de l’article L 4332-1 du CGCT pourrait, en effet, être envisagée dans le cadre d’une démarche interministérielle. Réponse du Directeur général du Fonds d’assurance formation de l’industrie hôtelière (FAFIH) Suite à un contrôle opéré par le Groupe national de contrôle de la délégation à la formation professionnelle, et portant sur les années 1992, 1993 et 1994, le FAFIH a été redressé pour un montant total de 92 224 679,95 F. au motif d’un rejet de l’utilisation des sommes correspondantes, considéré comme non conforme aux dispositions du Code du travail (c’est-à-dire non affecté à la formation professionnelle continue). Les faits notifiés, et les demandes corrélatives de reversement de fonds au Trésor public, relevaient de trois catégories distinctes : 1) Des engagements de dépenses provisionnés par le FAFIH sur une durée qui a semblé «non raisonnable » au Groupe national de contrôle pour 20 865 481 F. 2) Des dépenses dont l’utilisation au profit de la seule formation apparaissaient injustifiées pour 2 383 66 F, dans la mesure où elles finançaient des actions de promotion de l'emploi dans l'industrie hôtelière. 3) Les placements de réserves du FAFIH en vue du financement d'un Plan Emploi / Formation de l'industrie hôtelière, pour lesquels il a été considéré, par une interprétation étroite des dispositions du code du travail, que la trésorerie du FAFIH ne pouvait être placée « qu'à  538 court terme ». En conséquence, la valeur correspondante des SICAV détenues a été redressée pour un montant total de 68 975 202 F. En effet, antérieurement à 1993, le FAFIH avait enregistré des engagements de formation et les provisions correspondantes. Certains de ces engagements, au fil du temps, se révélaient incertains ou faisaient l’objet d’annulations connues tardivement. Ils devaient donc être libérés faute de réalisations correspondantes. Sur ce dernier point, en 1993, les organisations professionnelles d’employeurs et les syndicats de salariés de l’industrie hôtelière ont engagé des négociations avec l’État afin de conclure et promouvoir un accord cadre recouvrant un vaste Plan destiné à favoriser la formation et l’emploi dans la branche hôtelière de 10 000 demandeurs d’emploi, principalement des jeunes considérés comme défavorisés. En octobre 1994 la version finale était signée par les ministres du travail et du tourisme de l’époque. Une annexe financière précisait la répartition et la destination des financements rassemblés, prévoyant un financement sur les fonds propres du FAFIH. Ce n'est qu'en octobre 1995 qu'était publiée la circulaire d'application de ce Plan. Ce décalage dans le temps, pénalisant, conduisait d’ailleurs à la signature d'un avenant par les trois ministres en charge du travail, de l'emploi et du tourisme en novembre 1996. Les premières actions conjointes de la profession et des partenaires institutionnels chargés de l’emploi en faveur de ce Plan emploi / formation triennale voyaient le jour dans une dizaine de régions de programme dès mai - juin 1996. En juin 1997, la notification finale du redressement opéré par le Groupe national de contrôle confirmait le redressement des moyens financiers mobilisés pour ce Plan, suspendant son développement. En novembre 1997, après négociations, le ministère de l'Emploi et de la solidarité autorisait explicitement "que soient mobilisés à titre dérogatoire les 77 millions de Francs correspondant à la réalisation des valeurs mobilières de placement" cédées pour s'acquitter dudit redressement. Le plan Emploi / Formation "1996 (1997) - 1999" pouvait ainsi être mené à terme : LES ACTIONS DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION.... 539 10 100 jeunes ont été reçus et orientés vers des formations préparant à des emplois dans l'hôtellerie restauration, 5 500 contrats de qualification ont été signés, financés par le FAFIH. Il nous semble donc erroné de considérer que les fonds concernés n’ont pas été utilisés. Ils étaient tout simplement «en attente», du fait des délais de signature avec les ministères, pour engager le Plan précité de développement de l’emploi par une formation appropriée, dans le secteur de l’industrie hôtelière. 3 Le réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes Le réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes, créé en 1982, a pour objectif d’aider les jeunes, notamment ceux qui sont les moins qualifiés, à réussir leur insertion tant professionnelle que sociale. Son animation et son contrôle sont assurés par la délégation interministérielle à l’insertion des jeunes (DIIJ), placée auprès du ministre de l’emploi et de la solidarité. Il est actuellement constitué par environ 600 structures (missions locales ou permanences d’accueil, d’information et d’orientation) dont la grande majorité sont des associations. En 1999, 1 230 000 jeunes ont eu au moins un entretien avec un conseiller du réseau. Ce réseau, souvent méconnu, dans lequel travaillent plus de 8 000 personnes est financé à la fois par l’État, les régions et les communes. Son coût de fonctionnement en 1998 est estimé à 1,4 milliard de francs. Une enquête effectuée par la Cour au premier semestre 2000 l’a notamment conduite à visiter 25 structures réparties dans 5 régions différentes. Elle a fait apparaître que les informations disponibles au niveau national ne permettent pas de procéder à une évaluation pertinente de l’efficacité de ce réseau. Celui-ci se caractérise par l'inadaptation de son financement et l’hétérogénéité de ses structures, qui nécessiteraient une animation et un contrôle plus efficaces que ceux exercés jusqu’à présent par la DIIJ. Enfin, le transfert aux régions de la compétence en matière de formation professionnelle des jeunes résultant de la loi du 20 décembre 1993 a profondément modifié le poids des différents partenaires dans ce dispositif sans que toutes les conséquences aient encore été tirées de cette évolution. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 541 Une ordonnance du 26 mars 1982 a prévu la création de deux types de structures destinés à faciliter l’insertion des jeunes, notamment ceux dont le niveau de formation est le plus faible : les permanences d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes (PAIO), portées par des organismes publics ou privés préexistants, et les missions locales prenant la forme d’associations créées, à l’initiative des communes, pour assurer spécifiquement cette mission. Ces dernières n'avaient pas vocation, à l’origine, à devenir permanentes. Dix-huit ans plus tard, en avril 2000, on comptait, sur l’ensemble du territoire français, 254 PAIO et 352 missions locales, employant plus de 8 000 personnes. Elles avaient accueilli 1 230 000 jeunes en 1999, soit une moyenne de quelque 2000 jeunes par structure. Elles constituent le « réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes », dont l’animation et le contrôle relèvent, en ce qui concerne l’État, de la délégation interministérielle à l’insertion des jeunes (DIIJ) placée auprès du ministre de l’emploi et de la solidarité. Ce réseau, qui participe au service public de l’emploi, a pour vocation d’aider les jeunes de 16 à 25 ans, à résoudre leurs difficultés, qu’elles aient trait à leur insertion professionnelle ou à leur insertion sociale (problèmes de santé, de logement, difficultés financières …). Assurant l’intermédiation entre ce public et les dispositifs divers, multiples et parfois complexes mis à sa disposition, l’intervention du réseau vise non seulement à accueillir et à informer les jeunes mais aussi à les accompagner individuellement dans les différentes étapes de leur parcours vers l’insertion. Pour mener à bien leur mission, les structures du réseau s’appuient sur un large partenariat local, organisé au sein de leurs instances de pilotage, avec, en particulier, les collectivités territoriales, les services de l’État, les partenaires économiques et sociaux et les associations spécialisées. Le réseau fait partie des partenaires privilégiés de l’ANPE, qui met des agents à sa disposition, notamment dans le cadre de plates-formes communes, dénommées « espacesjeunes ». L’enquête menée par la Cour au cours du premier semestre 2000 l’a conduite à visiter 25 de ces structures réparties dans 5 régions différentes : Centre, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Limousin, Picardie.  542 I. – L’organisation et le fonctionnement du réseau Durant ses 18 années d’existence, le réseau d’accueil a connu des périodes contrastées. Les premières années, marquées par une expansion et un dynamisme réels, ont été suivies par une phase de stagnation et d’interrogation sur son évolution, le rôle interministériel de la DIIJ étant contesté dans les faits et la multiplicité des initiatives prises pour favoriser l’insertion des jeunes rendant peu lisible le rôle spécifique du réseau. La loi du 19 décembre 1989 favorisant le retour à l'emploi et la lutte contre l'exclusion a donc visé à stabiliser ce dispositif, notamment par l’institutionnalisation des missions locales, qui ont alors perdu leur caractère expérimental, et par la création du conseil national des missions locales (CNML), placé auprès du Premier ministre et composé de représentants de l’administration et des présidents de missions locales. La loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle, en transférant aux régions les compétences exercées précédemment par l’État en matière de formation professionnelle des jeunes de 16 à 25 ans a ouvert une nouvelle période d’interrogation sur l’avenir et la place du réseau, dont les régions sont devenues des partenaires importants. En outre, cette loi prévoyait la création des « espaces jeunes », lieu de convergence des actions de l’ANPE et du réseau d’accueil, faisant craindre à certains une mainmise de l’Agence sur les missions locales. A l’inverse, la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, en lui confiant la responsabilité du pilotage du programme TRACE relatif à l’accompagnement des jeunes en difficulté dans leur parcours d’insertion 113, a donné au réseau une nouvelle visibilité et reconnu sa place dans la lutte contre le chômage des jeunes. Ces modifications du contexte institutionnel intervenues alors que la progression du chômage touchait de plus en plus les jeunes, quel que soit leur niveau de formation, ont provoqué une sensible évolution de l’organisation et du mode de fonctionnement du réseau. 113 Le programme TRACE (Trajet d’Accès à l’Emploi) vise à proposer à des jeunes de 16 à 25 ans, en difficulté et confrontés à un risque d’exclusion professionnelle, un accompagnement personnalisé renforcé ayant pour objectif de conduire la moitié d’entre eux à un emploi durable à l’issue d’un parcours de 18 mois. Un objectif chiffré de jeunes entrant dans le programme est fixé chaque année (10 000 en 1998, 40 000 en 1999, 60 000 en 2000). LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 543 Celui-ci est fondé, désormais, sur un partenariat très diversifié, qui complique le financement de ses moyens de fonctionnement, relativement mal connus et hétérogènes. A. – L’organisation du réseau 1. – Les deux types de composantes du réseau se rapprochent Comme lors de sa création en 1982, le réseau est composé de deux types de structures, les PAIO et les missions locales, mais leurs différences se sont aujourd'hui estompées. Sur le plan juridique, les missions locales ont une personnalité propre, puisqu’il s’agit d’associations créées à cette fin par des communes ou des groupements de communes 114, tandis que les PAIO devaient, à l’origine, être portées par des structures juridiques préexistantes, qui étaient souvent des services de l’État, notamment des établissements publics d’enseignement. Ces dernières se sont progressivement rapprochées des collectivités territoriales et beaucoup se sont émancipées ; les PAIO ont actuellement, en majorité, pour support des associations (125), les autres étant essentiellement portées par des collectivités territoriales (92), notamment des services municipaux115. La distinction entre les deux types de structures n’est pas plus nette en matière de missions et d’actions. Les PAIO, tournées essentiellement vers l’orientation en matière de formation, avaient, certes, à l’origine, une mission plus limitée que celle des missions locales et étaient moins spécifiquement orientées vers les jeunes les plus en difficulté. Mais il n’y a pas d’obstacles juridiques, comme le confirme la pratique, à ce que les PAIO, notamment si elles sont constituées sous forme d’association spécifique, assument des missions identiques à celles des missions locales, telle que le pilotage du programme TRACE, par exemple. 114 A l’exception de 20 GIP (groupement d’intérêt public), dont deux dotés de comptables publics. 115 En outre, il reste 37 PAIO portées par un établissement public (CIO, GRETA, ANPE, centres de formation agricole, districts, communautés de communes, SIVOM, syndicats mixtes, CCAS…).  544 2. – La composition du réseau d’accueil évolue Progressivement, la composition du réseau a évolué, le nombre de PAIO se réduisant, alors que de nouvelles missions locales étaient créées, souvent par transformation et regroupement de PAIO. L’État encourage cette évolution. Il considère en effet que les missions locales ainsi créées, qui sont presque toujours pluricommunales, ont, en général, plus de moyens pour mener à bien leurs missions et qu’elles favorisent souvent un partenariat plus fort entre les collectivités territoriales. Mais il n’en a pas l’initiative, les missions locales ne pouvant être créées que par des communes ou des groupements de communes. L’évolution du réseau est dès lors plus lente qu’il ne le souhaite. Ainsi depuis 1988, l’État a voulu mettre en œuvre à plusieurs reprises des plans de réduction du nombre des PAIO et d’augmentation de celui des missions locales, qui ont fait l’objet de directives aux préfets de région, mais leurs objectifs n’ont jamais été atteints selon le calendrier prévu. L’État pourrait, certes, utiliser les subventions qu’il attribue aux composantes du réseau pour les inciter à se regrouper et à se transformer en mission locale, mais, jusqu’à présent, il ne l’a pas fait. Les règles de financement qu'il a édictées vont, au contraire, à l’encontre d'une telle évolution : en effet, alors qu’en ce qui concerne les PAIO, il n’y a pas de contrainte en matière de financement par les collectivités territoriales, ces dernières doivent apporter un financement au moins égal à celui de l’État pour les missions locales 116. Cette obligation dite de la « parité », édictée par circulaire en 1982, est, à l'évidence, un frein à l’évolution souhaitée. 3. – L’hétérogénéité des structures est forte L’évolution du statut des structures est moins importante que la recherche d’une meilleure répartition des moyens. En effet, la différence la plus sensible entre les PAIO et les missions locales concerne leur taille : les PAIO emploient en moyenne l’équivalent de 4 agents à temps plein (ETP) pour un budget d’environ 750 000 F, alors que les missions locales emploient en moyenne 17 ETP pour un budget de 3 MF. Il est vrai que ces moyennes recouvrent des situations très hétérogènes au sein de chaque catégorie. Ainsi, si les PAIO sont en général les plus petites structures et peuvent même 116 Sauf dans les zones concernées par la politique de la ville. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 545 n’employer qu’une seule personne, on en trouve également qui rivalisent avec les missions locales de taille moyenne. En fait, les différences entre les structures portent moins sur leur forme juridique que sur les moyens dont elles disposent, l’importance de la population concernée ou le type de territoire couvert. En terme de moyens et de mode de fonctionnement, quelle que soit leur forme juridique, il y a peu de points communs entre une structure en zone rurale, couvrant un territoire qui peut avoir la taille d’un département, et une entité de même statut juridique implantée dans un quartier sensible d’une zone urbaine. Les composantes du dispositif résultant d’initiatives locales, leur hétérogénéité est inévitable. Cette diversité se retrouve tant dans leur taille et leurs moyens que dans leur mode de fonctionnement et dans les fonctions qu’elles assument. Certaines entités, par exemple, ont choisi d’élargir leurs activités, sous des formes très différentes : quelques-unes s’adressent à tous les jeunes en leur proposant des services qui ne relèvent plus exclusivement de l’insertion, d’autres préfèrent se consacrer à tous les publics en difficulté, quel que soit leur âge, notamment en devenant le support des plans locaux d’insertion par l’économie (PLIE). Si le maintien de deux types de structures paraît aujourd’hui dépassé, cette grande hétérogénéité des composantes du réseau ne doit pas être méconnue. Elle rend, en particulier, impossible toute démarche trop systématique en ce qui concerne son évolution. A l’inverse, elle impose que l’État définisse précisément ce qu’il attend des différentes structures et notamment les moyens minimaux à mettre à la disposition des jeunes en matière d’insertion. L’absence de « système de référence » permettant de servir de guide, à la fois aux dirigeants des différentes entités dans la conduite de leurs actions et aux partenaires dans le jugement qu’ils peuvent porter sur les structures qu’ils financent, est très regrettable et nuit globalement à l’efficacité du réseau. B. – Le financement du réseau 1. – Un financement public Exclusivement assuré sur des crédits publics, le financement du réseau est complexe :  546 - l’État accorde une subvention de fonctionnement aux structures sur les crédits du fonds pour la formation professionnelle 117, abondés par ceux du Fonds social européen (FSE) ; il finance également les postes mis à disposition par l’ANPE ; il participe en outre au financement d’actions particulières, par des subventions spécifiques imputées à d’autres lignes budgétaires (crédits TRACE, droits des femmes, santé …) ; - les régions allouent des subventions de fonctionnement financées sur les crédits transférés par l’État dans le cadre de la décentralisation 118, qu’elles complètent souvent par des subventions spécifiques par projet ; - les concours des communes au fonctionnement des structures prennent la forme, pour une part, d’apports en nature ; - certains départements participent également au financement de ce dispositif. a) les subventions de fonctionnement versées par l’État et le FSE Entre 1994 et 1999, les subventions de fonctionnement versées par l’État et le FSE ont progressé de 51%, passant de 349 MF à 526 MF (80,18 millions d’euros). Entre 1999 et 2000 (607 MF (92,53 millions d’euros)), à périmètre constant, la progression est de 15,4%. La répartition des subventions de fonctionnement entre les structures résulte plus de circonstances historiques que de considérations rationnelles. En effet, lors de la création de chaque structure, un accord est passé entre les partenaires pour en assurer le financement, en fonction du contexte local et conjoncturel. Cet accord est ensuite rarement remis en cause, malgré les disparités de financement qui peuvent en résulter. A la suite d’un rapport de l’inspection générale des affaires sociales sur ce sujet en 1994, un plan de réduction des disparités de financement entre les missions locales a, certes, été mis en œuvre entre 1996 et 1999. Le faible montant de crédits qui lui étaient spécifiquement affectés (25 MF au total), la variation de ses modalités d’application selon les années, l’absence de redéploiement des 117 Chapitre 44-70, article 80 du budget de l’emploi et de la solidarité 118 Imputés sur le chapitre 43-06 du budget de l’emploi « dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage ». LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 547 financements entre les structures et l’application concomitante de la règle de la parité de financement entre l’État et les collectivités territoriales, l’ont rendu pratiquement inefficace. Au demeurant, la pertinence et l'unicité du critère adopté (le nombre de demandeurs d’emploi de moins de 26 ans sur le territoire de chaque structure) ne sont pas établies. La suppression des disparités au sein d’un réseau marqué par l’hétérogénéité de ses composantes n’est, au surplus, pas nécessairement souhaitable. La priorité doit plutôt être donnée à la transparence et à la connaissance par les différents acteurs des critères d’attribution retenus ainsi que l’utilisation d’indicateurs de gestion et d’efficacité des structures. Mais il faudrait alors que des objectifs précis soient fixés en la matière aux composantes du réseau et que l’État se donne les moyens de contrôler leurs résultats. Ce n’est pas le cas aujourd’hui, les conventions annuelles qui encadrent le versement de la subvention de fonctionnement ne contenant qu’une définition très générale des missions du réseau dans son ensemble ; elles ne permettent donc pas d’évaluer l’efficacité des structures subventionnées à partir des résultats présentés dans les rapports d’activité. b) les collectivités territoriales Le concours apporté au réseau par les collectivités territoriales, souvent partiellement en nature (locaux, personnel), est mal connu. En effet, ses modalités de comptabilisation ne sont pas identiques dans les différentes structures et conduisent fréquemment à le minimiser ; en outre, jusqu’à présent, les financements apportés par les régions dans le cadre du transfert de compétence de 1993 n’étaient pas comptabilisés, en règle générale, parmi les sources de financement du fonctionnement des structures, mais parmi les subventions spécifiques, ce qui avait notamment pour effet de surévaluer la part de l’État dans le financement du fonctionnement du réseau 119. Chaque partenaire est, en principe, libre de déterminer le montant et la répartition de sa contribution. Seule la règle de la « parité » de financement entre l’État et les collectivités territoriales pour les missions locales ne couvrant pas un territoire concerné par la 119 En 2000, la DIIJ a décidé de prendre désormais en compte ce financement des régions dans la présentation des financements de fonctionnement des structures.  548 politique de la ville 120, doit être respectée. Le mode de mise en œuvre actuel de cette règle, qui date d’une circulaire du 9 avril 1982, minore le montant des ressources apportées par les collectivités territoriales, du fait des évolutions structurelles du réseau et de son environnement juridique : en effet, il ne prend pas en compte les financements des régions qui proviennent du transfert de compétence en matière de formation professionnelle, ni les mises à disposition de personnels, alors qu’elles forment aujourd’hui une part substantielle du financement apporté par les collectivités territoriales 121. Il est donc nécessaire de modifier les textes régissant ce dispositif qui est d’ailleurs souvent mal appliqué. c) le coût total du réseau Le coût total du réseau, compte tenu de ces incertitudes, ne peut être qu’estimé. En 1998, si l’on prend en compte la participation des régions au financement de son fonctionnement (soit au minimum 250 MF), il atteint, semble-t-il, 1 400 MF ; la part de l’État, y compris la dotation qu’il reçoit à cette fin du FSE, ne représente qu’un tiers de ce financement. Sans les crédits du FSE, sa participation effective peut être estimée, pour cette même année, au quart du coût de fonctionnement du réseau (360 MF). Ainsi, l’État ne joue plus aujourd’hui qu’un rôle minoritaire dans le financement du fonctionnement du réseau, le transfert aux régions des compétences en matière de formation professionnelle des jeunes ayant profondément modifié les financements en provenance des collectivités territoriales. En effet, à l’exception de deux régions, la Picardie et le Languedoc-Roussillon, qui ont préféré constituer leur propre dispositif d’information des jeunes en matière de formation parallèlement au réseau soutenu par l’État, tous les conseils régionaux affectent aux PAIO et aux missions locales de leur territoire l'ensemble des crédits correspondant au transfert de compétence, après les avoir parfois sensiblement augmentés. L’État doit désormais tenir compte du rôle joué par ses partenaires, notamment par les régions, sauf à devoir faire face à des 120 Pour les missions locales situées dans des zones où la politique de la ville est appliquée, l’État peut assurer jusqu’à 75% du financement. 121 A l’origine, cette modalité d’application de la règle défavorisait l’État qui mettait à disposition une part importante des personnels employés. Aujourd’hui, la situation est inversée. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 549 problèmes dans la mise en œuvre de ses projets, comme l’ont montré les difficultés initiales du programme TRACE dans certaines régions. 2. – Un financement mal adapté aux missions du réseau Ce mode de financement faisant appel à de nombreux financeurs est d’une grande complexité et souvent très lourd à gérer pour des entités dont la taille est, en général, réduite. Chaque subvention fait, en effet, l’objet d’une convention distincte et est souvent accompagnée de la mise en place d’un dispositif spécifique de suivi, sous la forme d’un comité de pilotage et d’un rapport d’activité particulier. Il est ainsi fréquent, pour les structures de taille moyenne (une quinzaine d’agents), d’avoir à gérer, annuellement, entre vingt et trente conventions particulières, sans compter les conventions de financement avec chaque commune du territoire, qui peuvent être plusieurs dizaines. Le versement de ces diverses subventions est très souvent tardif. Le solde des subventions de l’État, qui représente, selon les cas, entre 50 et 75% de son apport total, est versé au quatrième trimestre de l’année et, même, dans certaines régions, au premier trimestre de l’année suivante. Les versements des régions sont en général encore un peu plus tardifs. Bien plus, il est fréquent que le solde des subventions du FSE pour activités spécifiques soit versé deux années après le paiement du premier acompte. Dès lors, dans la plupart des cas, la trésorerie des PAIO et des missions locales est assurée par les financements des communes, qui arrivent en général plus tôt, et par le recours à l’emprunt. En effet, la situation financière, fréquemment fragile, des structures du réseau ne leur permet pas de disposer d’un fonds de roulement suffisant. Il en résulte qu’une partie des subventions publiques versées au réseau est utilisée à payer des agios au secteur bancaire. Enfin, la plupart de ces accords de financement étant annuels, ils doivent faire l’objet de négociations chaque année. La fragilité financière des structures, qui les rend sensibles à toute variation de leurs moyens financiers, et l’instabilité de leur financement sont, à l'évidence, peu compatibles avec leurs missions qui nécessitent des personnels permanents et bien formés, connaissant bien leur territoire et leurs interlocuteurs. Le financement inégalitaire, complexe, instable et tardif des composantes du réseau n’est pas adapté et ne favorise pas leur bonne  550 gestion 122. Une plus grande stabilité de leurs moyens de financement par le recours à des accords de financement pluriannuels et une plus grande clarté dans les critères d’attribution des concours qui leur sont accordés constitueraient des progrès évidents. Il serait souhaitable d’avoir pour objectif de disposer, pour le financement du fonctionnement de chaque structure, d’une convention unique qui serait signée par tous les financeurs et indiquerait les objectifs que chacun assigne à sa contribution. C. – Le personnel du réseau Les moyens de fonctionnement, très hétérogènes, des structures du réseau sont, aujourd’hui, assez mal connus, faute d’un système de recueil d’information fiable et exhaustif. La plus grande part des coûts de fonctionnement se concentre sur deux types de dépenses : les locaux, fréquemment mis à disposition par les communes, et le personnel, dont le coût représente environ 80% des dépenses d’une mission locale « classique » 123, une partie des agents étant également mis à disposition par les partenaires. Avec les réserves qu’imposent les imperfections du système d’information disponible, on peut considérer qu’en 1998, le réseau employait, en métropole, 8 250 personnes, représentant 6 500 ETP, dont 73% de femmes. Environ 55% de ces agents sont des conseillers directement en charge de l’accompagnement des jeunes, 34% des personnels administratifs ou chargés de l’accueil et 11% des directeurs ou leurs adjoints. 70% des effectifs sont des salariés des structures elles-mêmes, dont le contrat est à durée déterminée ou indéterminée. 13% des agents sont mis à disposition, essentiellement par les communes (9%), mais aussi par l’ANPE (4%), dans le cadre des « espaces jeunes ». Enfin, un quart des personnels ont des statuts précaires, sous forme de contrats à durée déterminée (8%) ou d’autres types de contrat comme les contrats emploi solidarité (3,8%) et les emplois jeunes (3,8%). Les structures du réseau se caractérisent également par une grande hétérogénéité, tant quantitative que qualitative, de leurs 122 : cf. également 1ère partie du rapport – chapitre II – Section III. 123 C’est-à-dire d’une mission locale qui n’a pas développé d’activités spécifiques nombreuses ou importantes, en dehors de ses missions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement des jeunes. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 551 moyens en personnels. L’absence de ratio, même indicatif, relatif au nombre de jeunes que devrait suivre un conseiller, en dehors du cas particulier du programme TRACE (un conseiller pour 30 jeunes), ne facilite pas les analyses sur l’adéquation des moyens aux missions. En matière de statut et de rémunération, en l'absence de tout accord cadre régissant le réseau, aucune consigne ni même aucun conseil n’ayant été donnés sur ce sujet, chaque structure est, à ce stade, libre d’agir à sa guise. Les informations disponibles sur ce point sont limitées et non exhaustives comme l’avait déjà souligné en 1993, un cabinet conseil, consulté à ce propos. Ce dernier avait déconseillé la négociation d’une convention collective spécifique et préconisé la mise en place préalable d'un système de collecte et de suivi des informations sur le personnel du réseau. Ces recommandations n’ont malheureusement pas été mises en œuvre. Il n’y a pas non plus de définition des métiers, ni de profil de poste de référence, ni même de modèle d’organisation type des structures du réseau précisant les missions à assurer. Tous ces éléments sont pourtant nécessaires à une plus grande professionnalisation des personnels travaillant dans le réseau d’accueil. A l’initiative de la DIIJ, des travaux ont tardivement été engagés sur ces sujets à la fin de 1998. Ils visent à la mise en place d’une convention collective propre aux personnels du réseau. Les négociations entreprises à cette fin risquent de conduire à des charges et des contraintes difficiles à supporter pour beaucoup de structures, de taille modeste et aux moyens financiers limités. D’une manière générale, l’effectif restreint des salariés du réseau (moins de 7 000 personnes) paraît peu compatible avec les exigences d’une convention collective particulière. L’absence d’information complète et fiable sur les systèmes de gestion des personnels actuellement utilisés, notamment en matière de rémunération, rend, de surcroît, extrêmement difficile l’estimation financière du surcoût qui résulterait d’un tel accord. En tout état de cause, si une plus grande professionnalisation des personnels est souhaitable, il convient d’éviter qu’elle conduise à une rigidification des modes de gestion qui ne serait pas adaptée à l’hétérogénéité du réseau lui-même.  552 II. – L’efficacité du réseau Evaluer l’efficacité d’un réseau composé de structures aussi disparates n’est pas aisé, d’autant que les missions qui leur sont confiées sont diverses : 1. recevoir et suivre les jeunes qui viennent leur demander de l’aide, en s’intéressant prioritairement à ceux qui sont le plus en difficulté ; le niveau de qualification est, en général, à cet égard l’indicateur utilisé ; 2. répondre à leurs problèmes : - en matière d’insertion professionnelle, c’est à dire de formation ou d’emploi, en les accompagnant dans leur démarche qui doit être organisée sous forme de parcours progressant par étape ; - mais aussi, et même d’abord, en matière d’insertion sociale (santé, logement, loisirs, situation comptabilité…). Les missions locales et les PAIO doivent remplir ces missions en s’appuyant sur des partenariats avec l’ensemble des acteurs locaux, dont il faut assurer la coordination et l’animation. Il leur revient de faire preuve d’initiative et d’esprit d’innovation dans les solutions proposées et les méthodes utilisées pour devenir un véritable acteur du développement local. A. – Les instruments de suivi de l’activité du réseau L’évaluation de l’efficacité du réseau suppose que l'accomplissement de ses différentes missions puisse être suivi à l’aide d'indicateurs quantitatifs ou qualitatifs. Trois types d’instruments ont été mis en place à cette fin. 1. – Le logiciel PARCOURS La mise en place d’un système de suivi informatisé des résultats du réseau date de 1990. Le logiciel alors développé avait pour objectif d’aider les conseillers dans le suivi et l’accompagnement des jeunes bénéficiant du « crédit formation individualisé » (CFI). Mais son utilisation a été progressivement élargie au suivi de l’ensemble de l’activité des missions locales et des PAIO, notamment par la mise en place de tableaux statistiques à l’échelon national. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 553 L'usage de ce logiciel ne s’est toutefois généralisé que progressivement, certaines structures préférant pendant longtemps conserver leur propre outil informatique. De plus, l’insuffisante précision des rubriques et l’absence de contrôle quant à la manière dont sont saisies les informations, rendent difficilement utilisables ou peu fiables les tableaux statistiques tirés de son utilisation. Les comparaisons des données entre structures sont ainsi rendues malaisées, voire impossibles. Une nouvelle version du logiciel est en cours d’élaboration. Ses objectifs sont très ambitieux puisque, désormais, l’application devrait couvrir les besoins de gestion, de pilotage des activités, de statistiques et d’analyse de l’ensemble des partenaires concernés, c’est-à-dire des structures elles-mêmes, des conseils régionaux, de l’ANPE, des services de l’État qu’il s’agisse de la DIIJ ou des autres services, centraux ou déconcentrés, du ministère de l’emploi et de la solidarité. La réussite de ce projet, qui nécessite un effort soutenu d’explication et de conviction, ne sera réellement possible que si un dispositif adéquat de contrôle du bon emploi du logiciel est parallèlement mis en place. 2. – Les panels nationaux Les insuffisances du logiciel PARCOURS ont conduit la DIIJ à recourir à la méthode du panel pour suivre chaque année l’évolution de l’activité du réseau. Les panels utilisés ne permettent cependant de disposer que d’informations nationales globales, obtenues après un délai de 9 mois pour les résultats provisoires - qui sont peu fiables - et d’une année pour les résultats définitifs. Résultant de l’exploitation des bases de données issues du logiciel PARCOURS, ces panels pâtissent également des insuffisances de cet outil. 3. – Les rapports d’activité des PAIO et des missions locales Chaque année, les structures du réseau adressent à la DIIJ et aux directions régionales de l’emploi et de la formation professionnelle un rapport d’activité qui fait partie des pièces du dossier de la demande de subvention. Ces rapports doivent être présentés conformément à un modèle élaboré par la DIIJ. Ces documents ont cependant été peu utilisés pour suivre les résultats du réseau dans son ensemble. Les données qu'ils apportent ne faisaient pas l’objet, en règle générale, d'une agrégation au niveau  554 national. En 2000, le modèle des rapports d’activités portant sur l’exercice 1999 a en conséquence été sensiblement modifié. La nouvelle présentation des données et leur transmission sous forme informatique devrait désormais permettre des agrégations systématiques. Mais il faudra probablement plusieurs années et la mise en place d’un véritable système de contrôle avant de disposer d’un ensemble d’informations fiables et cohérentes. B. – Les résultats de l’activité du réseau En raison de leurs faiblesses, les instruments de mesure et de suivi, s’ils permettent d’avoir une connaissance globale des jeunes en contact avec le réseau, n’apportent pas d’informations suffisantes pour suivre l’évolution de leur situation et donc les résultats de l’action du réseau lui-même. 1. – Le public accueilli et suivi par le réseau En 1999, 1 230 000 jeunes de 16 à 25 ans (dont 52% de femmes) ont eu au moins un entretien avec un conseiller d’insertion d’une PAIO ou d’une mission locale, dont 390 000 lors d’un premier accueil. Au total, ils ont été à l’origine de près de 3 millions d’entretiens. Si on ajoute environ 300 000 jeunes supplémentaires ayant eu un contact moins élaboré avec le réseau (par téléphone, par écrit ou pour une demande de service), on constate que près d’un jeune de 16 à 25 ans sur cinq 124 a eu recours au réseau en 1999. Après une progression constante pendant plusieurs années, les effectifs du public accueilli ont connu, du fait de l’évolution de la conjoncture économique, une stabilisation en 1998 et une réduction en 1999. Evolution du public accueilli 1995 1996 1997 1998 1999 1er accueil 380 000 406 000 424 000 430 000 390 000 Public suivi 1 100 000 1 200 000 1 280 000 1 280 000 1 230 000 Source : DIIJ 124 Il y a environ 8 millions de jeunes de 16 à 25 ans. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 555 La population suivie en 1999 était constituée pour 38% seulement de jeunes de niveau de qualification très faible 125 (Vbis ou VI ). La part relative de ces derniers était en sensible diminution depuis plusieurs années, alors qu’ils sont la cible prioritaire du réseau. Elle a toutefois légèrement progressé en 1999, en raison de l’évolution de la conjoncture économique. Elle rend, en effet, moins nécessaire un contact avec le réseau pour les jeunes les mieux formés qui trouvent plus facilement des emplois. Niveau de formation du public suivi par le réseau 1997 1998 1999 Niveau VI 22% 18 % 19% Niveau Vbis 18 % 18 % 19% Niveau Vbis + VI 40% 36 % 38% Niveau V 38% 38 % 37% Niveau I à IV 22% 26 % 25% Source : DIIJ La durée moyenne de suivi d’un jeune est un peu inférieure à 3 ans, avec de grandes différences selon le niveau de formation. Les parcours les plus longs sont en général ceux des personnes ayant les niveaux de formation les plus faibles. 2. – Les actions menées par le réseau Ces données permettent de mesurer le niveau de l’activité du réseau mais non d’en apprécier l’efficacité au regard de la situation des jeunes suivis. Les informations sur ce point sont au demeurant rares et souvent peu fiables. Pour être totalement convaincantes, elles devraient pouvoir être confrontées avec celles relatives à l’évolution d’échantillons de jeunes comparables n’ayant pas eu de contact avec le réseau. L’ensemble de ces conditions n’est pratiquement jamais réuni. On peut, dès lors, constater seulement que, si les jeunes accueillis pour la première fois par le réseau sont, pour la plupart, au chômage, la proportion de ceux qui restent à la recherche d'un emploi diminue presque de moitié quelques mois plus tard. Les autres ont 125 Niveau VI : sans aucun diplôme ; niveau Vbis : formation équivalente au plus à une première année de CAP/BEP ; niveau V : niveau CAP-BEP ; niveau IV : niveau Bac et plus.  556 trouvé, en proportions sensiblement égales, un emploi ou une formation. Un an après leur premier contact avec le réseau, plus d’un quart des jeunes ont un emploi alors qu’ils étaient moins de 10% dans cette situation à leur arrivée. La réactivité du réseau en matière d’orientation vers des actions de formation est forte ; tous types de parcours confondus, cette solution intervient dans plus de 45 % des cas. La proportion des jeunes en formation atteint cependant un maximum, autour de 20 %, un an après leur premier contact avec le réseau. L’analyse de l’évolution des jeunes suivis par le réseau est rendue difficile par le fait que les raisons des « sorties » du réseau sont souvent inconnues. La situation d’un jeune n’est en effet repérée de manière fiable que lorsqu’il prend contact avec le réseau. Le suivi statistique des actions menées par le réseau est très peu éclairant au niveau national, en raison de modalités de saisie d'informations peu homogènes. Celles qui sont disponibles indiquent une relative stabilité de ces actions entre 1994 et 1998 (environ un million « d’entrées dans une mesure » par an126) alors que le public suivi a progressé pendant cette période. 3. – Le rôle du réseau dans la mise en œuvre de certains dispositifs de la politique de l’emploi Les dispositifs de mise en œuvre des politiques de l’emploi prévoient en général, notamment ces dernières années, la participation du réseau. On peut donc essayer de mesurer les résultats de son intervention, en particulier en ce qui concerne les deux dispositifs d’accompagnement des jeunes actuellement en application127. Pour la mise en œuvre du programme « nouveaux départs » qui consiste à offrir à tout jeune au chômage depuis au moins 6 mois, un diagnostic approfondi suivi d’un accompagnement personnalisé dans sa recherche d’un emploi ou d’une proposition de formation ou de stage, l’ANPE adresse au réseau une partie des jeunes concernés, normalement ceux qui sont les plus proches de ses publics habituels. 126 Les « entrées » dans les mesures concernent toutes les formes d’insertion professionnelle qu’il s’agisse de formation, d’emplois (CDI, CDD, emplois aidés…) ou d’intérim. 127 La « part de marché » du réseau en matière de CES, CEC et CEV était de 64% en 1997. LE RÉSEAU D’ACCUEIL, D’INFORMATION ET D’ORIENTATION DES JEUNES 557 En 1999, les structures du réseau ont ainsi assuré un peu plus de 30 % des entretiens organisés avec les jeunes concernés par ce programme (soit environ 42 000 entretiens). Les résultats de ces entretiens et l’évolution de la situation des jeunes y ayant participé ne mettent pas en évidence de différences sensibles avec ceux obtenus par l’ANPE. Pour le programme TRACE spécifiquement destiné au jeunes et dont le pilotage est assuré par le réseau lui-même, malgré des débuts difficiles dans certaines régions, les objectifs quantitatifs d’entrée dans le programme étaient atteints à 84 % à la fin de 1999128. Il est encore trop tôt pour avoir des informations suffisantes pour une analyse détaillée des résultats en terme de sortie du dispositif. Les premières informations disponibles font craindre cependant que les objectifs visés, fixés à 50 % d’emploi durable après 18 mois d’accompagnement, ne soient pas atteints. A la différence du programme TRACE qui fait l’objet d’un suivi précis et régulier, les autres interventions du réseau dans la mise en œuvre de la politique de l’emploi sont mal connues. Peu d’informations sont ainsi disponibles sur son rôle dans la mise en place des emplois jeunes. C. – Les insuffisances du dispositif d’évaluation Les informations disponibles actuellement conduisent à constater une fréquentation importante du réseau par les jeunes de 16 à 25 ans, cet élément positif étant toutefois compensé en partie par la diminution progressive jusqu’en 1998 de la part des jeunes les moins qualifiés. Elles ne permettent pas en revanche de porter un jugement objectif sur l’efficacité, voire l’utilité, de l’action du réseau, ni sur son évolution. En matière d’insertion professionnelle, les éléments d’appréciation accessibles sont insuffisamment précis et fiables. Il est révélateur de constater que la DIIJ, dans les présentations qu’elle fait du réseau et de ses résultats, ne commente, en général, que l’évolution de l’origine et des caractéristiques des populations concernées et peu les résultats pour les jeunes eux-mêmes. Quant à l’action des structures en termes d’insertion sociale (besoins en matière de logement, de santé, de ressources financières…), elle est totalement absente des statistiques et des 128 Soit 42 121 jeunes sur un objectif de 50 000.  558 analyses. L’objectif d’action globale en faveur des jeunes constitue pourtant la spécificité du réseau. Cette partie de son activité, qui nécessite de la part des structures du réseau un très large partenariat et une grande diversité de modes d’intervention, ne fait actuellement l’objet d’aucun suivi et d’aucune évaluation d’ensemble. Il en est de même pour les autres missions du réseau, qu’il s’agisse de l’animation des acteurs locaux en matière d’insertion ou de ses innovations en matière de développement local. Si le développement du réseau est un indice de la satisfaction des acteurs de terrain quant à son efficacité et à son intérêt local, on constate que l’État, dix-huit ans après sa création, ne s’est pas donné les moyens de connaître et donc d’apprécier objectivement les résultats de son activité. Il n’en a pas moins décidé de confier au réseau de nouvelles attributions, comme le pilotage du programme TRACE, et d'augmenter fortement les moyens qu’il lui alloue. Ainsi, les subventions de fonctionnement versées par l'État et le FSE en 1999 et en 2000 ont progressé en moyenne de 14,6 % par an, alors que, du fait de l’amélioration de la conjoncture économique et de la réduction du taux de chômage, le nombre de jeunes accueillis et suivis par le réseau a commencé à décroître. Cette évolution devrait être prise en compte, en particulier en ce qui concerne les personnels à déployer dans les structures. Le recentrage de leur activité sur un public en grande difficulté nécessite des évolutions, notamment pour convaincre ces jeunes de venir prendre contact avec le réseau et pour encourager les entreprises à leur offrir des possibilités d’insertion. Cet objectif nécessite une plus grande professionnalisation du réseau, qui doit développer ses relations avec les entreprises et adapter ses prestations et ses méthodes aux besoins des jeunes les plus en difficulté. Dans cette perspective, l’évolution d’un nombre croissant de structures du réseau vers la prise en charge conjointe de jeunes et d’adultes en grande difficulté, notamment dans les zones urbaines sensibles, appelle une réflexion par