La défiscalisation consiste à utiliser l’épargne des contribuables ou particuliers ayant redevances fiscales en métropole ou dans les DOM-TOM afin de financer des investissements privés outre‑mer

L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE  Le défaut de surveillance du service fait et de la rémunération la limitation de la durée d’affectation dans les territoires d’outre-mer (deux ans renouvelables une fois selon le décret du 26 novembre 1996) ne s’applique notamment pas aux enseignantschercheurs. Ce traitement particulier ne s’est pas révélé heureux pour l’université, certains enseignants s’installant dans le confort d’une certaine répétition et perdant des contacts utiles avec des universités métropolitaines. La liste des emplois au 1er juillet 1999 fait apparaître une majorité d’emplois pourvus depuis 1996 mais sur un total de 69 postes de maîtres de conférences, on constate que 20 d’entre eux sont occupés par les mêmes personnes depuis la fin des années 80 ou le début des années 90. C’est dans cette catégorie de personnels que se concentrent les abus en matière d’indemnités et d’heures complémentaires. Cette présence durable d’enseignants d’origine métropolitaine dans les territoires n’a de surcroît été qu’exceptionnellement mise à profit pour développer les relations avec les universités de la zone Pacifique. On relève également le faible nombre d’enseignants issus des territoires, moins de dix maîtres de conférences au total. Le premier professeur d’origine polynésienne a pris ses fonctions en septembre 1998. La Cour a enfin constaté que l’ensemble des nouveaux enseignants-chercheurs de l’UFP était recruté au 1er septembre alors qu’en Nouvelle-Calédonie l’année universitaire ne commence que le 8 février de l’année suivante. Pendant plus de quatre mois, ils sont donc rémunérés en l’absence de service fait. B. – Les obligations de service Il n’a jamais existé à l’UFP de contrôle effectif des obligations de service. Cette situation est d’autant plus regrettable que les effectifs d’étudiants baissent régulièrement en cours d’année, dans la proportion de 50 % des inscrits entre le premier et le deuxième trimestres des années de DEUG, ce qui aurait dû donner lieu à une vérification de la justification des heures complémentaires auxquelles les enseignants pouvaient effectivement prétendre.  202 Ces défaillances sont à l’origine de situations aberrantes. Ainsi, un enseignant s'est chaque année absenté du territoire plusieurs mois durant, y compris pendant les périodes d’examen qu’il aurait dû faire passer. Pourtant, non seulement sa rémunération n’a pas été affectée par ce sous-service mais il a au contraire bénéficié de 127 heures complémentaires en 1994/95, 60 en 1995/96, 51 en 1996/97. C. – Les primes et indemnités Plusieurs irrégularités ont entaché le versement de l’indemnité d’éloignement prévue par l’article 2 de la loi du 30 juin 1950. Le droit à l’indemnité est ouvert lors de l’affectation dans un TOM à la condition expresse que cette affectation entraîne pour l’agent un déplacement effectif pour aller servir en dehors du territoire dans lequel est situé le centre de ses intérêts matériels et moraux. Or, cette indemnité a été en particulier versée à cinq enseignants du centre de Polynésie au moment de leur affectation à l’université alors qu’ils habitaient déjà le territoire. L’irrégularité, décelée plusieurs années plus tard, donna lieu en 1995 à l’émission d’ordres de reversement émis par le président de l’université. Ces ordres ont à leur tour été annulés en 1997 par le tribunal administratif de Papeete au motif que seul le Haut Commissaire de la République avait compétence pour les émettre. ! L’université française du Pacifique, en raison notamment de l’ouverture des deuxièmes cycles, a connu une forte croissance de l’effectif de ses étudiants. Mais les conditions dans lesquelles elle a organisé l’accueil et l’orientation de ces étudiants sont demeurées défaillantes au point que jusqu’à une date récente aucun service d’accueil n’avait été mis en place et que les conditions d’hébergement et de restauration demeurent des plus réduites. En mars 1999, l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale constatait, en outre, que depuis plusieurs années les diplômes obtenus ne donnaient pas lieu à délivrance d’originaux mais seulement à de simples attestations provisoires. Par ailleurs, les formations ayant été ouvertes plus que de raison, le nombre des étudiants inscrits en certaines matières, en particulier en sciences et en droit, est devenu d’autant plus faible qu’il s’accompagne d’importants pourcentages de défection en cours d’études. Les conseils de centre n’ont pourtant pas jugé déraisonnable L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE (UFP) 203 de maintenir ou d’ouvrir des DEUG n’ayant recueilli qu’une vingtaine d’inscriptions, ou des seconds cycles réduits à quinze étudiants. Enfin, les choix effectués à l’UFP depuis sa création ont privilégié les formations académiques au détriment des formations qualifiantes et à vocation plus directement professionnelle. La mise en place de formations de 2ème cycle sans préoccupation de débouchés a accentué le phénomène dont il n’est toutefois pas possible d’apprécier l’incidence, en l’absence de statistique fiable sur le devenir des étudiants. La plus grande part de ceux qui demeurent dans les territoires se destinent à l’enseignement et à l’administration, tant de l’État que du territoire et des communes.  204 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie Je partage pleinement l’avis de la  sur le fait qu’il y a lieu de profiter de la scission de l’Université française du Pacifique en deux nouvelles universités, l’une en Polynésie française, l’autre en Nouvelle-Calédonie, pour mettre un terme aux errements constatés. Toutefois, les nombreuses difficultés rencontrées depuis la mise en place de ces deux nouveaux organismes, notamment pour les agents comptables, laissent percevoir l’ampleur du travail qui reste à réaliser pour parvenir à l’objectif recherché et exigent une attention soutenue bien évidemment de mes services mais surtout des ministères de tutelle de ces établissements. D’ores et déjà, dans le cadre du partenariat engagé entre la direction générale de la comptabilité publique et la conférence des présidents d’université visant à soutenir les EPSCP dans leurs démarches de modernisation de la gestion, ces deux nouvelles universités pourront bénéficier des différentes actions mises en place, notamment en matière de formation des agents des services financiers et comptables des EPSCP, d’expertise et de conseil financier ou d’amélioration des procédures de gestion financière. S’agissant des conditions dans lesquelles sont intervenues les nominations des comptables successifs, je prends acte des observations formulées par la Cour, la nécessité d’assurer la continuité du fonctionnement des établissements publics conduisant parfois mes services à procéder à l’installation à titre provisoire des agents comptables, dans l’attente d’une régularisation par arrêté. Enfin, la Cour estime que les détournements ne se seraient pas produits si tant l’université que l’autorité de tutelle financière s’étaient soumises au respect de la chose jugée, l’arrêté nommant le comptable coupable de détournements ayant été annulé dès le 15 juillet 1996 en raison de son caractère rétroactif. A la suite de l’annulation de l’arrêté de nomination, mon département ministériel a demandé, le 20 août 1996, au ministère de l’éducation nationale dans quelles conditions il convenait de L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE (UFP) 205 régulariser la situation de l’intéressé, s’agissant des personnels relevant de son autorité hiérarchique et exerçant dans des établissements placés sous sa tutelle. Le 22 octobre 1996, le ministère de l’éducation nationale, sans répondre sur le fond, a précisé qu’il n’entendait pas interjeter appel de la décision du tribunal administratif de PAPEETE. Aucun projet d’arrêté n’a ensuite été établi par le ministère de l’éducation nationale pour régulariser la situation de l’agent en cause. Au demeurant, les faits délictueux n’étant pas connus à l’époque, la décision qui aurait pu être prise aurait probablement consisté en une régularisation de la situation de l’intéressé, par la signature d’un nouvel arrêté de nomination. Cette régularisation n’aurait manifestement pas eu d’impact en soi sur les actes reprochés ultérieurement à cet agent. Par ailleurs, le président de l’université a signalé les fautes commises par l’agent comptable dans un courrier du 13 octobre 1997. Le ministère de l’éducation nationale a proposé au président, par lettre du 17 octobre 1997, de réintégrer cet agent dans le corps des conseillers d’administration scolaire et universitaire, et de le remplacer à la date du 1er novembre 1997 par un agent comptable intérimaire. Cette nomination était susceptible d’être reportée au 15 novembre 1997 pour éviter une rétroactivité de l’arrêté de nomination. Le président de l’université a formulé une demande en ces termes le même jour. Mon département ministériel a notifié par lettre du 24 octobre 1997 aux différents intervenants la nomination d’un agent comptable intérimaire en faisant référence aux dispositions d’un « arrêté en cours de signature ». L’installation était fixée à la date du 1er novembre 1997. L’arrêté correspondant, daté du 31 octobre 1997, a été notifié par lettre du 14 novembre 1997 aux intéressés. La rapidité de la réaction après l’information sur les détournements démontre que les deux ministères de tutelle n’ont pas négligé leurs responsabilités en la matière.  206 Réponse du Ministre de l’Éducation nationale Le ministère de l'éducation nationale, partage l'analyse de la Cour, quant aux dysfonctionnements constatés dans la gestion de l’Université française du Pacifique et dans la fixation du cadre juridique de son activité. Conscient que le système mis en place était perfectible, il s'est attaché à en améliorer le fonctionnement et à lui donner un cadre juridique cohérent. La création des deux universités de Nouvelle- Calédonie et Polynésie Française constitue une première étape qui vise à donner aux établissements un cadre juridique stable. Elle doit permettre de répondre aux observations légitimes de la Cour et contribue à donner un nouvel élan à la politique conduite par le ministère en faveur du système éducatif tant en Polynésie et qu'en Nouvelle-Calédonie. Au-delà du constat établi par la Cour, le ministère de l’éducation nationale tient à apporter les précisions suivantes sur les observations qu’elle a formulées : Les irrégularités juridiques Un statut illégal La Cour constate que le décret du 29 mai 1987 portant création de l’Université française du Pacifique et l’instituant établissement public à caractère administratif (EPA), ne visait que les lois relatives aux territoires d’outre-mer à l'exclusion de la loi du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur. Le ministère tient à préciser que le décret du 29 mai 1987 ne visait pas la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur dans la mesure où, à cette date, celle-ci n'était pas applicable aux territoires d’outre-mer de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie. La Cour constate que, suite aux jugements en date du 29 mai 1995 par lesquels le tribunal administratif de Papeete a déclaré illégal le décret du 29 mai 1987 par la voie de l’exception d’illégalité, L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE (UFP) 207 la loi n°96-609 du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l’outre-mer a organisé un nouveau dispositif juridique. L’article 14 de cette loi a ajouté trois articles à la loi du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, permettant d’en étendre l’application aux territoires de Nouvelle–Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna (article 71), d’adapter ses dispositions compte tenu de la spécificité des T.O.M (article 73) et de préciser les dispositions dérogatoires au nouvel établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) constitué sous la forme d’une université (article 72). La Cour observe que le statut prévu par la loi du 5 juillet 1996 pour l’Université française du Pacifique n’est jamais entré en application. L’article 14 de la loi du 5 juillet 1996 avait également prévu, que pendant une période de quinze mois s’achevant au 9 octobre 1987, les missions dévolues aux EPSCP par le titre III de la loi n° 84- 52 du 26 janvier 1984 modifiée sur l’enseignement supérieur, seraient prises en charge par l’Université française du Pacifique créée sur le fondement du décret du 29 mai 1987 précité. Ces dispositions avaient pour objet d’assurer la continuité du service public de l’enseignement supérieur dans ces territoires, la gestion des carrières de l’ensemble des personnels affectés dans cet établissement, dans l’attente de la publication des décrets d’application de la loi et de l’adoption de ses statuts par la nouvelle université. La Cour relève à juste titre que deux projets de textes réglementaires élaborés en application de la loi n’ont pu aboutir en raison de l’opposition des élus et des étudiants de la Nouvelle- Calédonie, empêchant ainsi la mise en place de la nouvelle organisation de l’université, qui fut maintenue sous le régime d’établissement public administratif jusqu’à sa dissolution. En considération du contexte, le Gouvernement a en effet jugé préférable de différer la parution de ces textes pour poursuivre les réflexions engagées avec les différents partenaires tout en s'efforçant, dans le respect des textes nationaux, de conjuguer la cohérence des objectifs et l'adaptation à la spécificité des territoires. Dans la mesure où, d’une part, l’EPA n’était plus habilité audelà du délai fixé au 9 octobre 1997 à exercer les missions dévolues à la nouvelle université, et où, d’autre part, l’EPSCP créé sous la forme d’une université par l’article 72 de la loi du 26 janvier 1984 sur  208 l’enseignement supérieur ne pouvait fonctionner en l'état, le Gouvernement a été habilité par l’article 1-13 de la loi n°98-145 du 6 mars 1998 à prendre par voie d’ordonnance les mesures législatives nécessaires à l’actualisation et à l’adaptation du régime de l’enseignement supérieur dans les territoires d’outre-mer. L’article 3 de cette loi d’habilitation a prolongé de 15 mois, soit jusqu’au 9 janvier 1999, la période transitoire durant laquelle les missions de l’enseignement supérieur dévolues aux établissements visés par le titre III de la loi du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur seraient prises en charge par l’établissement public créé par le décret du 29 mai 1987. Ce délai était jugé nécessaire pour élaborer l’ordonnance fixant les règles applicables aux établissements créés dans les territoires d’outre-mer. La scission de l'Université française du Pacifique Suite à la décision de scission, prise par l’ordonnance du 8 juillet 1998 relative au régime de l’enseignement supérieur dans les territoires d’outre-mer modifiant les articles 72 et 73 de la loi du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, la Cour relève que le décret du 31 mai 1999, qui a simultanément mis fin à l’existence de l’Université française du Pacifique, abrogé le décret du 29 mai 1987 et créé les deux nouvelles universités, est intervenu avec un retard de cinq mois par rapport aux délais fixés par la loi du 6 mars 1998. L’ordonnance n°98-582 du 8 juillet 1998, ratifiée par la loi n°99-1121 du 28 décembre 1999, a défini le régime applicable aux universités créées dans les territoires d’outre-mer à l'instar de celui des universités de droit commun en prenant en considération les spécificités de ces deux EPSCP et les compétences des territoires. Elle a ainsi prévu (article 1er) des dérogations à la loi du 26 janvier 1984, relatives au nombre de conseils, à leur composition et aux compétences qui leur sont dévolues. La Cour relève à juste titre que le décret n° 99-445 du 31 mai 1999 portant création de l’université de la Polynésie française et de l’université de la Nouvelle-Calédonie a été pris avec un retard de cinq mois par rapport aux délais fixés par la loi du 6 mars 1998. Ce délai est apparu nécessaire au Gouvernement pour permettre à l’ensemble des instances consultées de se prononcer et favoriser ainsi l’adhésion la plus large possible sur ce texte. L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE (UFP) 209 Une organisation défaillante La Cour observe que la seule tentative pour élaborer un projet de développement de l'université est ressortie d'un débat d'orientation mené en 1994 au conseil du centre universitaire de Nouvelle- Calédonie, limité à ce seul centre et demeurée inaboutie. Compte tenu de l’absence d’un projet unique de développement pour les deux centres, et des incertitudes affectant le devenir de l’établissement dans le contexte de scission de l'université française du Pacifique, il est apparu opportun de différer la contractualisation de l'établissement. Depuis la création des deux EPSCP Université de la Nouvelle- Calédonie et Université de la Polynésie française, il convient d’indiquer que ces deux établissements sont désormais intégrés dans la vague contractuelle 2000-2003. La signature des deux contrats quadriennaux de développement devrait intervenir avant la fin de l'année 2000. Détermination de la dotation de fonctionnement Le montant des dotations allouées à l’Université Française du Pacifique a été déterminé dans le cadre du modèle SANREMO. Une dotation théorique est calculée, selon des critères identiques à ceux qui sont appliqués aux universités de métropole, pour les trois composantes de la dotation « emplois enseignants », « emplois IATOSS » et « crédits de fonctionnement ». La sur-dotation de cet établissement au regard des normes SANREMO tient à la prise en considération de la situation particulière de cette université, notamment son implantation sur deux sites, ainsi que de la nécessité d’offrir une large palette de formations à même de répondre aux besoins locaux. Recrutement et rémunération des personnels enseignants La Cour souligne, s’agissant du recrutement, la faible mobilité géographique des enseignants- chercheurs affectés à l’université, et relève, par ailleurs, des défaillances dans la surveillance du service fait et le contrôle effectif des obligations de service des personnels enseignants. Le ministère de l’éducation nationale prend acte des observations formulées par la Cour. Il souligne que la mise en place  210 des deux universités de Nouvelle- Calédonie et Polynésie Française devrait permettre d’améliorer la gestion des personnels enseignants sur différents points : - en ce qui concerne l’organisation du recrutement, une seconde session étant organisée depuis quatre ans, à l’automne, avec effet au 1er février, la Nouvelle- Calédonie est désormais en mesure de faire coïncider la nomination des enseignants- chercheurs avec le début de l’année universitaire ; - s’agissant de la mobilité géographique, il convient de rappeler que le statut des enseignants -chercheurs, qui prévoit un recrutement par concours sur emploi et ne fait pas de la mobilité une condition d’avancement ou de promotion, n’encourage pas une forte mobilité géographique des enseignants- chercheurs et l’ouverture plus large du recrutement à des candidats locaux. La montée en charge progressive des corps d’enseignants- chercheurs devrait toutefois permettre, à moyen terme, aux deux nouvelles universités de diversifier leur corps enseignant par le recours à des associés ou à des invités ; - quant au respect des obligations de service, les universités peuvent s’appuyer sur la circulaire conjointe Éducation nationale, recherche et technologie- Économie, finances et industrie du 27 octobre 1999 qui a rappelé aux établissements les règles applicables en matière de définition des services et de contrôle de l’accomplissement des heures d’enseignement en présence des étudiants. Réponse du Secrétaire d’État à l’outre-mer L’Université française du Pacifique, établissement public administratif créé par un décret du 29 mai 1987, est placée sous la tutelle du ministre chargé de l’enseignement supérieur, que la  a également saisi, et à qui il appartient de répondre sur les questions relevant de sa compétence. L’université a rencontré dès sa création des difficultés de fonctionnement liés à la conjonction de plusieurs facteurs. L’UNIVERSITE FRANÇAISE DU PACIFIQUE (UFP) 211 Tout d’abord, son champ géographique était large puisque l’université avait compétence sur deux archipels distants de près de 5000 km, ayant un décalage horaire important avec la métropole (+ 9 heures pour la Nouvelle-Calédonie, - 12 heures pour la Polynésie française) et surtout fonctionnant selon deux calendriers scolaires différents. Par ailleurs, l’université a dû faire face à une montée en charge très rapide du nombre de ses étudiants dont le chiffre est passé de 437 à 2 749 en onze ans. Cette hausse massive a certainement contribué à créer des problèmes d’adaptation des filières et de gestion. Il s’y ajoute l’organisation administrative particulière de l’université, dirigée par des présidents nommés et non élus, et l’éloignement de la métropole. C’est pourquoi la scission en 1999 de cet établissement en deux universités, l’une en Nouvelle-Calédonie, l’autre en Polynésie française, a eu pour principal objectif d’aligner les statuts sur le droit commun et de permettre d’améliorer le fonctionnement de l’enseignement supérieur dans cette zone afin de remédier autant que possible aux difficultés rencontrées lors des dix dernières années.  212 2 L’Institut national de l’audiovisuel La singularité de la position de l’INA dans le secteur public de l’audiovisuel se caractérise, depuis sa fondation, par la réunion d’activités hétérogènes : archivage, formation, production et recherche, auxquelles s’est ajouté depuis 1995 le dépôt légal. Au fil des ans, le statut industriel et commercial qui lui a été conféré s’est avéré de moins en moins conforme à la réalité de son financement, pour l’essentiel assuré par une ressource tirée d’un prélèvement obligatoire (la redevance) et de moins en moins adapté à sa principale activité (l’archivage). Confronté à ce qu’il est convenu d’appeler la « révolution numérique », l’INA traverse depuis 1997 une crise qui n’est pas seulement technologique, financière et administrative, mais concerne désormais le cœur même de son métier. Au terme de son contrôle, qui a porté sur les exercices 1991 à 1998, la Cour a constaté que l’établissement n’avait pas reçu d’orientations claires de la part de sa tutelle, que son financement reposait pour l’essentiel sur des fonds publics alors que son statut a été choisi pour favoriser une activité commerciale devenue aujourd’hui marginale, et que ses dépenses de fonctionnement, notamment de personnel, n’étaient pas rigoureusement gérées. Ces constatations exigent un effort de redressement rapide, afin que la dégradation de la situation financière de l’établissement soit enrayée. La Cour ne l’a pas constaté au cours des exercices contrôlés. La récente conclusion entre l’État et l’établissement d’un « contrat d’objectifs et de moyens 2000-2003 » ouvre de nouvelles perspectives, sur lesquelles la Cour se réserve de porter un jugement dans l’avenir.  214 I. – Un cadre juridique incomplet Plusieurs textes fixent les missions de l’INA, sans lui donner un cadre juridique cohérent et complet. La loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication attribue à l’INA la mission de « conserver et exploiter les archives audiovisuelles des sociétés nationales de programme ». Elle prévoit que « la dévolution des droits de propriété des programmes réalisés par les chaînes relevant de France Télévision s’effectue au profit de l’INA ». La même loi définit des missions facultatives : « assurer ou faire assurer la formation continue des personnels du secteur de l’audiovisuel et contribuer à la formation initiale et à l’enseignement supérieur ; assurer ou faire assurer des recherches sur la production, la création et la communication audiovisuelles et produire des œuvres et documents audiovisuels en liaison avec ses activités de recherche et d’exploitation des archives audiovisuelles ». La loi du 20 juin 1992 relative au dépôt légal confie à l’INA la mission de collecter et de conserver les documents audiovisuels et sonores diffusés par les sociétés audiovisuelles intervenant sur le réseau hertzien, de manière à les mettre à la disposition du public pour consultation. La liste des sociétés soumises au dépôt légal a été fixée par la voie réglementaire : chaînes généralistes de l’audiovisuel public (France 2, France 3 et Radio France) pour leurs émissions nationales, TFI, M6, Canal +, la Cinq et la Sept. Le cahier des charges de l’INA, approuvé par le décret du 13 novembre 1987, distingue donc parmi ses missions l’activité fondamentale de conservation des archives des activités facultatives de recherche et formation. En matière de conservation des archives, les missions sont de nature conventionnelle, à l’exception de celles qui seraient couvertes par une contribution forfaitaire. Le dépôt est obligatoire pour les sociétés nationales de programmes pour tout type d’œuvres, y compris de fiction. Toutefois, cette disposition est modulée selon les sociétés. France 2 et France 3 (niveau national) ont une obligation de dépôt immédiat. Pour France 3 (régions) et RFO, l’INA se borne à assurer le contrôle de la gestion des fonds d’archives déposés dans les établissements régionaux ou territoriaux des sociétés concernées. La dévolution des droits en faveur de l’INA intervient après trois ans pour les œuvres audiovisuelles, à l’exception des œuvres de L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 215 fiction. Les sociétés nationales doivent pouvoir consulter à tout moment les documents dont l’INA est propriétaire ou dépositaire. Toute utilisation de tout ou partie d’une œuvre audiovisuelle dont l’INA est détentrice des droits est facturée aux sociétés nationales de programmes. Les cahiers des charges des sociétés de l’audiovisuel public prévoient également le dépôt et la cession de droits sur les archives de Radio France, qui met gratuitement des locaux à la disposition de l’INA. Radio France Internationale (RFI) ne confie pas ses archives à l’INA, qui assure seulement le contrôle des fonds d’archives audiovisuelles déposés dans les emprises de la société. Les cahiers des charges de France 2 et celui de France 3 renvoient à des conventions les conditions aux termes desquelles ces sociétés déposent leurs archives ou usent de leur droit de consultation et d’utilisation, notamment en application de leur droit de priorité. La société nationale de radiodiffusion et de télévision française pour l’outremer (RFO) est soumise à un dispositif différent : les documents diffusés sont déposés localement, mais deviennent propriété de l’INA au bout de trois ans. Les statuts de la Télévision du savoir, de la formation et de l’emploi (la Cinquième) ne mentionnent pas de relation avec l’INA. Il en va de même de la SEPT-ARTE. De ces différents textes résulte une situation lacunaire, peu claire et source de conflits et de contradictions. Le dépôt légal s’impose à toutes les chaînes de diffusion télévisuelle et à Radio France, mais pas aux radios privées, ni à RFI et RFO, ni aux chaînes thématiques. La conservation des archives est obligatoire pour les sociétés relevant de France Télévision, mais les conditions de son application en termes de volume et de prix sont fixées contractuellement par convention. En outre, ce dispositif n’est pas applicable aux autres sociétés de l’audiovisuel public : RFI, RFO, ARTE, la Cinquième, ou aux chaînes thématiques dont l’INA est actionnaire (chaîne Histoire). Les cessions de droit créent des situations inégales et conflictuelles. Appliquées aux émissions ou des extraits d’émissions dont l’INA détient la propriété, elles imposent aux chaînes publiques une triple contrainte : - obligation de confier leur archivage à l’INA selon des procédés et des techniques aboutissant à un prix administré et à un chiffre d’affaires garanti qu’elles refusent ;  216 - obligation de céder leurs droits après trois ans et de perdre le bénéfice de la commercialisation d’émissions dont pourtant elles ont financé la production intégralement ; - obligation de voir confier leurs archives à l’INA qui peut ensuite les céder aux chaînes privées concurrentes, sans réciprocité. Une dernière lacune doit être enfin relevée : l’arrêté prévu par l’article 15 du décret du 31 décembre 1982 et destiné à fixer les règles du fonctionnement financier et comptable de l'INA n’a jamais été élaboré. Dès lors, l’INA – du fait d’un cadre juridique lacunaire – n’est pas véritablement l’organisme en charge de l’intégralité de l’archivage des sociétés audiovisuelles, même pour celles relevant du secteur public. La nécessité d’une clarification du statut juridique des missions de l’INA a été reconnue par sa tutelle. En 1998, le chef du service juridique et technique de l’information et de la communication a remis au ministre de la culture et de la communication un rapport d’audit dont les conclusions proposaient de redéfinir les missions de l’Institut et ses relations avec les autres sociétés publiques du secteur audiovisuel. La loi adoptée le 28 juin 2000 distingue plus clairement la mission de conservation du patrimoine audiovisuel des sociétés nationales de programme, de l’activité commerciale d’exploitation des droits relatifs à ses archives. Ainsi, aux termes de son article 49 « la nature, les tarifs, les conditions financières de prestations documentaires et les modalités d’exploitation de ces archives sont fixées par convention entre l’Institut et chacune de ces sociétés concernées. Les conventions sont approuvées par arrêté des ministres chargés du budget et de la communication ». L’Institut reste propriétaire des droits d’exploitation des archives qui lui ont été transférées avant la publication de la loi. Pour les archives qui seront entrées à l’INA après la publication de la loi, c’est seulement à l’expiration d’un délai d’un an à compter de leur première diffusion que l’Institut pourra bénéficier des droits d’exploitation des extraits des archives en sa possession. En outre, les sociétés nationales de programme conservent un droit d’utilisation prioritaire de leurs archives. La Cour examinera plus tard l’application de ces nouvelles dispositions. L’INA devra tenir compte pour son nécessaire redressement du manque à gagner que constitueront pour lui les L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 217 restrictions apportées à l’exploitation des archives déposées après la publication de la nouvelle loi. En tout état de cause, on ne peut que regretter que la SEPT/ARTE ne soit toujours pas soumise à l’obligation d’archivage. II. – Des activités déficitaires La mise en œuvre des différentes missions de l’INA s’est faite dans un contexte de constante diminution des recettes commerciales et d’appel croissant au financement par la redevance. Le tableau ci-dessous donne pour 1998 la ventilation du budget de l’INA entre ses différents secteurs d’activité. (En milliers de francs) INA Archivage Cessions de droits Formation Produc -tion Recherche Inathèque Divers Total des charges 612 250 184 353 77 172 88 455 78 436 62 667 91 037 30 130 Redevance globale 369 900 91 971 17 332 48 431 48 693 47 561 89 925 25 987 Couverture par la redevance 60,41 49,88 22,45 54,75 62,07 75,89 98,77 86,62 % du total de la redevance 100 24,86 4,68 13,09 13,16 12,86 24,31 7,04 % du total des charges de l’INA 100 30,11 12,60 14,45 12,81 10,23 14,87 4,93 source INA Les missions patrimoniales correspondent pour l’essentiel à l’activité de service public (archivage, Inathèque, c’est-à-dire dépôt légal). Les autres missions (cessions de droits, production, recherche, formation) relèvent plutôt des activités commerciales33 de l’établissement public. A partir de ces éléments, la Cour fait les constats suivants : - les activités patrimoniales, les seules qui lui soient impérativement dévolues par la loi, représentent à peine plus de la moitié des charges ; - les activités commerciales atteignent moins de la moitié des charges mais aucune n’équilibre son activité par des recettes propres ; 33 Du fait des insuffisances de la comptabilité analytique de l’établissement, ce partage est une approximation : la fonction archivage dégage des recettes de cessions de droits et l’activité recherche peut être considérée comme non marchande.  218 - la redevance vient compléter l’insuffisance de ressources propres des deux types de mission à hauteur de 50 % environ dans les deux cas. Globalement négative (- 338 MF en 1998 contre - 347 MF en 1997) la contribution au résultat, mesurée avant imputation de la redevance, l’est aussi pour chacune des différentes activités de l’INA (droits et archives - 20,7 MF, innovation : - 71,7 MF, Inathèque : - 54,3 MF). En ce qui concerne la contribution brute de chaque activité (produits - charges directes), seules deux d’entre elles dégagent un résultat positif : les archives (+ 16 MF), situation qui s’explique par la forte marge sur charges directes réalisée auprès de France Télévision, et les cessions de droits (+ 29 MF). Cependant, ces deux activités, après répartition de l’ensemble des charges (charges communes et échelon central) ne dégagent pas un montant de ressources commerciales permettant de couvrir leurs dépenses. De fait, aucune activité ne couvre par des recettes propres l’ensemble des coûts directs et indirects qu’elle occasionne. L’appel à la redevance va de 22,5 % pour les cessions de droits à 98,8 % pour l’Inathèque. De tels résultats ne sont pas conformes à la vocation d’un établissement industriel et commercial. S’il est normal que des activités de service public soient financées sur ressources publiques, il ne l’est pas pour des activités de nature commerciale qui devraient être couvertes par les produits qu’elles dégagent. L’analyse de chacun des secteurs d’activité de l’établissement vient confirmer ce constat de la Cour. L’archivage et la cession de droits ont connu une baisse de chiffre d’affaires constante (de 189,5 MF en 1995 à 143,8 MF en 1998). Dans le même temps, l’effectif de ce service s’accroissait de 35 personnes. Une part importante de la perte des recettes d’archivage (- 4 %) a été enregistrée du fait du retrait progressif de France 2 et France 3 qui considéraient que le prix facturé excédait la valeur des prestations fournies et contestaient en conséquence les factures. Alors que le stock d’images disponibles s’accroît et que la demande émanant des nouvelles chaînes thématiques aurait dû assurer à l’INA une ressource croissante de droits cédés, la diminution du chiffre d’affaires sur les cessions de droits a atteint 21 % sur la même période. L’offre des concurrents de l’INA est souvent préférée par les utilisateurs d’archives audiovisuelles qui visent un raccourcissement des délais et une réduction des coûts, et demeurent à cet égard L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 219 insatisfaits des prestations de l’Institut. Dans le cadre du contrat d’objectifs qu’ils ont signé pour la période 2000-2003, l’INA et l’État se sont engagés à mettre en œuvre un plan de sauvegarde et de numérisation du patrimoine audiovisuel, ainsi qu’à améliorer les procédés de stockage et la mise à disposition des extraits d’archives dont ils espèrent une augmentation des recettes tirées des cessions de droit. La réalisation de ces engagements est déterminante pour la survie de l’entreprise. La formation ne couvre pas ses charges directes et indirectes, laissant au financement par la redevance 15 MF de charges en 1996 et 1997 et encore 6 MF en 1998, en dépit d’une progression du chiffre d’affaires de 5 % de 1996 à 1999. Les pertes représentent la moitié de ce chiffre d’affaires. Cette situation provient de la lourdeur persistante des coûts fixes. Dans un secteur caractérisé par une multiplicité de structures – publiques ou privées – de formation permanente aux métiers de l’audiovisuel, la spécificité et surtout la compétitivité de l’offre de stage par l’INA apparaît mal. Dans le cadre du contrat d’objectifs, l’INA s’est engagé à réduire les frais généraux de cette activité de 2 % par an. Cet effort doit être mis en œuvre sans tarder. La production audiovisuelle ne semble pas avoir un avenir bien assuré. 115 personnes sont affectées à la production annuelle d’environ cinquante heures d’émissions. Mais l’INA se trouve confronté à un marché difficile face à des diffuseurs publics ou privés soumis – à l’exception de la SEPT ARTE, qui de ce fait est le client prépondérant – à des impératifs de parts de marché, et peu enclins à investir ou même à diffuser des productions dont l’objectif premier n’est pas de rassembler une vaste audience. Le chiffre d’affaires (28 MF en 1997, dont 9 MF provenant de l’aide automatique du compte de soutien) ne représente que 36 % des charges (78 MF). La Cour note que, postérieurement aux exercices qu’elle a examinés, l’Institut aurait réduit de 20 % les moyens de fonctionnement consacrés à ce secteur et engagé une réorientation des activités de production de recherche vers des modes de production nouveaux dans le contexte du numérique. La Cour note également qu’une procédure publique d’évaluation externe de cette activité devrait être mise en œuvre d’ici fin 2001. Elle s’assurera de la mise en œuvre de ces intentions. L’Inathèque, en charge du dépôt légal, a un coût global de 100 MF, et un financement discutable : par crédits budgétaires pour  220 l’équipement et par la redevance pour le fonctionnement. Les données fournies par l’INA en matière de consultation sont décevants et peu en rapport avec les moyens affectés (1 291 nouveaux inscrits et 9 565 sessions de consultation depuis l’ouverture de l’Inathèque dans les locaux de la BNF d’octobre 1998 au 15 novembre 1999). L’INA a indiqué à la Cour que, selon ses prévisions, le taux d’utilisation des équipements de l’Inathèque devrait passer de 35 % en 1999 à 80 % en 2003. La complexité des relations avec les ayants droit constitue un handicap pour l’activité commerciale et entraîne une dégradation des conditions d’exploitation, notamment des cessions d’archives ou des ventes de produits audiovisuels. La loi de 1985 sur les droits voisins, en étendant la rémunération des ayants droit aux auteurs et collaborateurs de vidéogrammes a provoqué une fuite de clientèle et un renchérissement des coûts de production propres. Malgré les accords récemment conclus avec les sociétés de gestion collective, l’INA demeure très préoccupé pour l’avenir par le risque d’une montée des contentieux individuels et la perte de ressources qui en résulterait. Elle attend de ses autorités de tutelle un soutien pour faire évoluer les textes et conventions qui régissent les ayants droit salariés. Enfin, les charges de structure de l’établissement atteignent un niveau élevé (30 % du budget pour les charges communes et les fonctions centrales). Un agent sur six est affecté à des fonctions de gestion administrative, technique ou d’état major (185 agents ). Plus d’une personne sur dix effectue des tâches de pure gestion administrative. Cependant, en 1999, l’INA a réduit les services centraux (de 17 à 7 personnes pour la présidence, et de 26 à 20 pour la direction de la communication), et prévoit, d’ici 2003, de diminuer le coût des fonctions centrales et des services communs de 20 %. L’évolution des différentes activités de l’INA, sur la période 1991-1998, est donc préoccupante. Elle appelle une redéfinition des missions et un ajustement des moyens à ces missions. Le contrat d’objectifs et de gestion 2000-2003, auquel sont associés des indicateurs de résultat et de suivi, peut devenir, pour autant que ses clauses soient respectées, l’outil qui permettra de mettre en œuvre cette nouvelle orientation. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 221 III. – Une gestion peu rigoureuse Les efforts de l’institut pour parvenir à maîtriser ses dépenses face à la dégradation constante de ses ressources commerciales n’ont été ni suffisants ni efficaces pendant la période 1991-1998. Les charges d’exploitation, qui représentaient 553,1 MF en 1990 atteignaient 691,1 MF en 1998, soit une augmentation de près de 25 %. Certes l’INA a fait observer à la Cour qu’un changement de périmètre était intervenu en 1995 avec le dépôt légal confié à l’Inathèque. En fait, le coût de cette extension a été plus que compensé par le versement d’un supplément de redevance à l’établissement. En réponse au constat de la Cour, les autorités de tutelle ont reconnu que « l’Institut ne pourra pas faire face dans l’avenir à la diminution prévisible de son chiffre d’affaires sans une restructuration de ses activités et une maîtrise de ses coûts, s’agissant notamment de ses charges de personnels ». A. – La politique du personnel Globalement, de 1990 à 1998, les charges de personnel, qui représentent les deux tiers des charges d’exploitation, ont augmenté de 25,80 % Le nombre total des salariés permanents a cru de 14,1 % de 1990 à 1998. Une tentative a été opérée en 1992 pour diminuer les effectifs grâce à un plan de départs volontaires d’un coût de 43,4 MF pour 113 départs compensés en partie par 72 recrutements. Mais, dès 1994, l’effectif moyen avait retrouvé son niveau de 1991. Il n’a pas cessé de croître depuis lors. La mise en œuvre d’un plan de départs volontaires en 1992 apparaît a posteriori peu compréhensible puisqu’à cette date la perspective de voir l’INA chargée de la mise en œuvre du dépôt légal était bien engagée et aurait pu se faire grâce à des redéploiements internes. Inversement, la politique de recrutement qui a suivi peut paraître imprudente, eu égard aux difficultés croissantes de l’INA et à la réduction de son chiffre d’affaires. A titre d’exemple, toutes les directions ont été renforcées depuis 1993, y compris celles qui exercent des fonctions administratives :  222 Innovation : + 13 agents Droits/Archives : + 84 agents Directions centrales : + 39 agents Inathèque : + 59 agents La croissance des coûts de personnel, supérieure à celle des charges d’exploitation, a plusieurs explications : - l’INA rémunère, en 1998, un effectif total de 106 personnes de plus qu’en 1991. L’INA invoque principalement la mise en place de l’Inathèque (101 personnes) et le développement de la présence de l’Institut dans les régions (le nombre de délégations est passé de trois à six depuis 1992) pour expliquer cette progression ; - une certaine dérive des salaires a été relevée par la commission des salaires (CICS), particulièrement pour l’exercice 1995 ; - un nombre relativement élevé de personnels, essentiellement des collaborateurs liés à la présidence, sont placés hors convention collective et rémunérés à des conditions plus favorables ; - la charge représentée par les personnels en contrats à durée indéterminée et les intermittents dont la masse salariale a augmenté de 31,8 % entre 1991 et 1997, est passée de 16,4 MF à 21,7 MF ; - au total, 36 primes de tous ordres sont allouées aux agents. La Cour a observé la forte progression de la prime de sujétion des cadres (6 MF en 1991 ; 11,6 MF en 1997), résultant de la présence d’un nombre de plus en plus élevé de personnels d’encadrement (+ 36,6 % de décembre 1990 à décembre 1997). Globalement, les primes du personnel permanent ont augmenté de 44 % entre 1991 et 1997, contre 32 % pour le salaire de base. En définitive, compte tenu du niveau des effectifs et de la composition de la masse salariale, les charges de personnel augmentent aujourd’hui mécaniquement de 3 MF par an. En réponse à la Cour, l’INA, tout en reconnaissant la forte progression des effectifs, a relevé que la hausse des dépenses de personnel était due aussi à l’application de la convention collective du secteur public audiovisuel. Il explique l’importante augmentation des primes par l’octroi d’une bonification supplémentaire, accordée par le protocole de fin de conflit intervenu en juin 1995. Selon ses indications, de récentes contractions d’effectifs seraient intervenues L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 223 dans les services centraux, et le nombre des salaires supérieurs à 450 000 F par an aurait été ramené de 28 à 17. Enfin, la rémunération par l’INA de personnels mis à la disposition d’autres structures publiques, voire d’administrations ou de cabinets ministériels, a concerné huit agents. La Cour note qu’à la suite de son contrôle, la situation qu’elle avait constatée a donné lieu à certaines mesures de redressement. Il reste que la mise à disposition de 4 agents, au bénéfice du SJTIC, service chargé de la tutelle de l’Institut, est irrégulière et d’autant plus contestable, en raison de la situation financière difficile de l’établissement. Le nouveau contrat d’objectifs et de moyens engage l’INA à stabiliser la masse salariale au niveau atteint fin 1998. La Cour sera attentive au respect de cet engagement. B. – La gestion des marchés Durant la période contrôlée, la procédure des marchés a été régie par une instruction interne datant de 1978, qui n’a été refondue, à la suite de multiples démarches de l’agent comptable, qu’à la fin de 1999. La Cour a relevé un grand nombre de marchés de régularisation, de multiples avenants qui aboutissent parfois à doubler le montant du marché initial (cas des marchés conclus pour le schéma directeur des archives pour lesquels vingt avenants ont alourdi de 45 % le montant initial de 32 MF), des marchés à bons de commande comportant de grands écarts entre le seuil et le plafond des prestations prévisionnelles qui révèlent une estimation très approximative des dépenses, enfin certaines dérives des coûts entre le marché initial et le décompte définitif. L’agent comptable a été fréquemment amené à suspendre les paiements, en raison du mauvais état des dossiers de liquidation. L’INA, qui n’est pas soumis aux dispositions du code des marchés publics, a répondu à la Cour qu’il avait entrepris en 1999 une réorganisation de ses modes d’achat en regroupant dans une même structure les acheteurs de matériel technique, informatique et logistique. Il a également reconnu que les contraintes budgétaires subies pendant cette période l’avaient amené à privilégier une politique d’achats à court terme, génératrice de surcoûts et d’avenants. Il attend du nouveau contrat d’objectifs une amélioration de ses perspectives budgétaires, qui lui permettra d’évaluer ses besoins de manière plus réaliste et de mettre en place une politique d’achats à moyen terme.  224 C. – Le recouvrement des créances Les créances d’exploitation, qui ont culminé à 200 MF en 1995, atteignaient encore 126,5 MF en 1998. Le taux des restes à recouvrer sur créances douteuses et litigieuses a fortement progressé, passant de 12,5 % en 1990 à 29 % en 1998, tandis que le taux de recouvrement sur recettes commerciales baissait de 72 à 69 %. Au cours de la même période, le montant des créances admises en non-valeur a dépassé 10 MF, dont 4,5 MF sur le seul exercice 1998. Ces difficultés de recouvrement sont dues pour une part à l’attitude des principaux clients de l’INA, et pour une autre part à une organisation défectueuse de ses services. A la fin de 1998, à hauteur de 82,7 MF – dont 12,4 MF en compte « douteux et litigieux » –, les créances non recouvrées concernaient France 2 et France 3. La responsabilité d’une telle situation est partagée entre l’INA dont le système de facturation était désorganisé, la mauvaise volonté des chaînes concernant l’archivage qui leur était imposé, la passivité de la tutelle publique enfin qui n’a réussi à imposer un règlement du litige que tardivement et pour une partie seulement de ce différend. Le mauvais recouvrement sur les client privés est dû à un manque de vigilance – tant sur le plus juridique que financier – des services de l’INA : émission des factures plusieurs mois, voire plusieurs années après la livraison des prestations, parfois même après la mise en liquidation judiciaire du client ; demande de règlement sans production des pièces justificatives correspondantes ; absence de prise de garantie sur les client étrangers lors de la commande ; rareté de l’utilisation de la procédure d’avances ou d’acomptes sur fournitures, etc. En réponse à la Cour, l’INA n’a contesté ni l’importance des créances non recouvrées (plus de 90 MF à la fin 1999), ni le fait qu’elles soient davantage imputables aux défauts dans la rédaction des contrats et la facturation qu’à un manque de diligence de la part du comptable. Il annonce une modification en cours de son processus de facturation et de recouvrement et le recours à un logiciel de gestion commerciale afin de remédier à ces défauts. Il fait enfin valoir l’amélioration du taux de recouvrement, qui s’établirait, à la fin de 1998, à 70 % pour les titres commerciaux émis dans l’année. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 225 IV. – Une situation financière difficile A. – L’érosion des recettes propres Les années 1990 et 1991 ont représenté pour l’INA la fin d’une période exceptionnellement favorable en termes de chiffres d’affaires. En effet, les services de programmation des nouvelles chaînes privées et le caractère récent des émissions de fiction figurant au catalogue de l’établissement ont permis d’exploiter les droits qu’il détenait à une grande échelle. Les cessions de droits représentaient en 1990 103,8 MF de recettes. De même le financement des prestations d’archivage par TF1 comme par France 2 et France 3 garantissait à l’établissement un niveau de recettes élevé. Depuis ces années, plusieurs évolutions ont été constatées : - l’érosion du chiffre d’affaires commercial a été constante (- 16 % depuis 1994) ; - la part des clients publics a augmenté : les sociétés publiques apportaient en 1998 à l’Institut 62 % de son chiffre d’affaires contre 48 % en 1993. Cette situation résulte pour une large part du départ de TF1, qui a provoqué une perte d’environ 30 MF de ressources commerciales. Ainsi s’instaurait une dépendance croissante vis-à-vis des sociétés publiques, qui faisait de France-Télévision le principal client de l’INA à qui il procurait 55 % de ses recettes commerciales et 88 % de ses prestations d’archives en 1997. Mais, en 1998, les deux chaînes publiques ont dénoncé les conventions les liant à l’INA et réduit unilatéralement leurs versements. A l’avenir la commande de prestations à l’INA risque d’être compromise. D’une part, parce que les deux chaînes se sont dotées de leurs propres outils d’archivage, et d’autre part parce que la loi sur l’audiovisuel votée en juin 2000 permettra désormais aux deux chaînes de conserver les droits sur les émissions qu’elles produisent et de négocier avec l’INA le coût réel de l’archivage mis à leur charge. L’INA lui-même estime qu’il subira de ce fait un important manque à gagner et que son chiffre d’affaires devrait chuter de près de 50 MF d’ici à 2003. Enfin les prix des prestations d’archivage ont été ramenés à des niveaux plus conformes à la réalité du service rendu et le vieillissement du catalogue de l’INA a eu une incidence directe sur le volume et le coût des cessions de droits.  226 Au total, en 1998, le chiffre d’affaires commercial n’était plus que de 246,9 MF, alors qu’il avait encore atteint 292,4 MF en 1994. Par agent, il était inférieur de 42 % à ce qu’il avait été en 1990. Cette situation, faute d’une maîtrise suffisante des charges d’exploitation, a eu deux effets : - une dépendance accrue de l’INA par rapport aux recettes publiques (redevances et subventions) qui ont financé en 1999 plus de 50 % du budget (hors Inathèque) contre 30 % en 1991. Pour cette même année, l’INA a été, de toutes les entreprises du secteur public de l’audiovisuel, celle qui a enregistré la plus forte progression de ressources en provenance de la redevance (+ 9,1 %) ; - d’importantes pertes d’exploitation, dont le montant cumulé de 1991 à 1998 s’élève à 267 MF, tandis que dans le même temps, on assistait à un accroissement considérable des concours publics qui ont augmenté de 244 MF. B. – Le résultat Sur les trois derniers exercices examinés, le résultat d’exploitation continue de se dégrader comme le montre le tableau suivant. Evolution du résultat de l’exercice (en milliers de francs) 1996 1997 1998 Résultat d’exploitation - 24 348 - 11 055 - 38 459 Résultat financier + 6 910 + 5 263 + 5 854 Résultat exceptionnel + 20 821 - 638 + 35 142 impôts sur les bénéfices - 50 - 50 - 50 Résultat exercice 3 333 - 6 480 + 2 487 L’entreprise explique en partie par un changement de méthode comptable la dégradation du résultat d’exploitation en 1998. D’autre part, le déficit d’exploitation 1998 (- 38,45 MF) est compensé par la prise en compte du résultat financier (+ 5,85 MF), et du résultat exceptionnel (+ 35,14 MF). Après impôts, l’exercice affiche un excédent de 2,48 MF, mais ce résultat n’est que la conséquence du niveau de redevance attribué à l’établissement pour rétablir l’équilibre de sa gestion. Plus significatif est le fait que les ressources commerciales n’ont pas cessé de diminuer tandis que, dans le même L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 227 temps, les charges d’exploitation, comme on l’a déjà indiqué, progressaient de 24,90 %. Dès lors, sauf à consentir à l’INA des prélèvements croissants sur le produit de la redevance, il faudra procéder à une stabilisation des dépenses courantes. Une telle évolution impliquera un effort vigoureux de restructuration des activités et de maîtrise des coûts. V. – Les perspectives d’avenir : le plan de restructuration de l’INA A deux reprises, en 1996 et en 1999, l’INA a entrepris une réflexion stratégique sur son avenir. Cette réflexion a finalement débouché le 27 avril 2000 sur la signature par le Président de l’établissement et les Ministres de la Culture et de la communication et du Budget d’un « contrat d’objectifs et de moyens », qui couvre la période 2000-2003. Ce contrat définit trois objectifs : - la définition et la clarification des missions assignées à l’INA, dans le cadre fixé par le législateur, la valorisation du patrimoine audiovisuel ; - la fixation d’objectifs stratégiques concrets, associés à chacune des missions ainsi définies, qui seront orientées vers le client et l’usager ; - l’association à ces objectifs d’un calendrier de réalisation et d’une batterie d’indicateurs de résultat. Afin de garantir la transparence et l’objectivité de l’évaluation, un organisme choisi en commun sera chargé d’un audit de suivi des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, sur la base d’un cahier des charges. Plus généralement, la signature du « contrat d’objectifs et de moyens » doit permettre à l’INA de s’adapter aux bouleversements liés à la « révolution numérique » dans le secteur des médias, et, audelà, à la nouvelle économie liée au développement de l’Internet, qui impose des changements radicaux dans la vie de l’entreprise. En effet, pour que, comme le souhaite l’État, l’INA se positionne comme fournisseur de contenus pour les opérateurs traditionnels comme pour les nouveaux acteurs de l’économie  228 connectée, l’établissement doit se trouver une nouvelle identité, 25 ans après sa naissance, en tirant profit de ses capacités pour atteindre un niveau de compétence et d’efficacité indiscutable. Le « contrat d’objectifs et de moyens » cherche à créer les conditions permettant d’assurer sur la période ces évolutions. Il définit par ailleurs trois axes d’assainissement de la gestion de l’établissement : - La réduction du coût de fonctionnement, par une meilleure maîtrise des charges externes et une stabilisation des dépenses de personnel jusqu’en 2003 à leur niveau de 1998 (360 MF). Les effectifs seraient réduits de 5,5 %, et une comptabilité analytique serait mise en œuvre. - Un nouvel effort public pour compenser la réduction des prestations d’archivage pour France Télévision : la redevance augmenterait de 370 MF à 429 MF tandis que les ressources propres diminueraient de 253 MF à 212 MF. - Une progression des dépenses d’investissement (plan de sauvegarde numérisation et amortissements) passant de 53 MF à 88,4 MF. Le contrat d’objectifs est accompagné du compte prévisionnel suivant : Compte prévisionnel d’exploitation En millions de francs Réalisé 1998 Réalisé 1999 2000 2001 2002 2003 Redevance 370,1 401,9 397,2 397,2 429,2 429,2 Ressources propres 253,0 258,7 240,2 236,2 207,8 212,3 Total produits 623,1 660,6 637,4 633,4 637,0 641,5 Personnel 361,2 352,8 348,8 357,0 359,5 360,5 Fonctionnement 171,0 187,3 186,0 171,9 171,2 171,5 Plan sauvegarde numérisation 5,0 19,1 34,0 30,0 30,0 30,0 amortissements 48,0 50,9 57,4 60,4 59,5 58,4 Total charges 585,2 610,1 626,2 619,3 620,2 620,4 Marges brutes 37,9 50,5 11,2 14,1 16,8 21,1 (Source : contrat d’objectifs 2000-2003) L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 229 La Cour observe que le plan fait passer les charges totales de 585 MF (89,18 millions d’euros) à 621 MF (94,67 millions d’euros), que la marge brute est prévue en baisse (de 37,9 MF (5,77 millions d’euros) à 21 MF (3,2 millions d’euros)) et que les ressources propres continuent à diminuer et l’apport de la redevance à croître. Elle prend cependant acte des intentions manifestées par la direction et les tutelles de remettre en ordre la gestion et se propose d’en apprécier les effets lors d’un contrôle consacré aux suites réservées à ses observations ! Pendant la période 1991 - 1998, la Cour a constaté que l’INA et ses tutelles avaient eu des difficultés à concevoir en commun une stratégie pour l’établissement. Ainsi, la légitimité de l’INA est restée incertaine en raison des ambiguïtés qui pèsent sur lui depuis son origine et en font un établissement sans équivalent dans les institutions audiovisuelles des pays comparables. Les difficultés financières de l’INA qui ont résulté de cette absence de choix ont abouti en 1998 à un déficit d’exploitation cumulé de 267 MF. De plus, cette dégradation est intervenue malgré un apport en fonds publics massif sous forme d’un triplement du versement de la redevance (124 MF en 1990, 370 MF en 1998). A périmètre constant (hors Inathèque), l’augmentation aura été de 139 MF. La poursuite d’une telle évolution mettrait en cause la viabilité de l’établissement. En admettant que la situation financière soit redressée, conformément au nouveau contrat d’objectifs, l’inquiétude la plus grave qu’inspire l’INA se situe sur le plan technologique. L’Institut est confronté de plein fouet à la « révolution numérique » Or, censé constituer le phare de la recherche en matière de média audiovisuel, il fonctionne encore aujourd’hui pour l’essentiel sur la base des technologies analogiques alors que les diffuseurs ont d’ores et déjà numérisé leurs archives. De ce point de vue, la Cour constate qu’un plan de sauvegarde et de numérisation du patrimoine audiovisuel français, doté de 250 MF (38,1 millions d’euros) sur 4 ans, a été engagé, qui doit permettre de sauvegarder 10 000 heures de programmes par an sur des supports numériques. Elle note  230 également que la part des fonds d’archives à conserver sous forme numérique devrait passer de 3 % en 1998 à 25 % en 2003 pour les archives professionnelles de la télévision, et de 8 % à 46 % pour le dépôt légal de télévision. La numérisation des fonds conditionne en grande partie les autres projets de l’établissement (amélioration du stockage, développements commerciaux en ligne). De sa réussite dépend l’efficacité du plan de redressement qui vient d’être adopté et a pour ambition de revaloriser la fonction patrimoniale de l’Institut qui constitue sa principale raison d’être. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 231 Réponse de la Ministre de la Culture et de la communication L'insertion au rapport public annuel de la  concernant l'INA n'appelle pas de remarques particulières en ce qui concerne les quatre premiers titres. En effet, les éléments mentionnés ont déjà fait l'objet de remarques et d'échanges avec la Cour dans le cadre de la contradiction qui a suivi le contrôle des comptes et de la gestion de l’établissement public. En ce qui concerne le dernier titre, la ministre de la culture et de la communication a souhaité qu’y soit présenté en introduction l’économie générale du contrat d’objectifs et de moyens pour les années 2000-2003, signé avec l’établissement par les ministres de la culture et de la communication et du budget. La Cour a accepté cet ajout. Réponse du Président de l’Institut national de l’audiovisuel Portant sur la période 1991-1998, le contrôle de la Cour n’a pas pu prendre en compte les efforts énergiques de restructuration et de redressement engagés depuis 1999, ni les perspectives ouvertes en 2000 par l’intervention du législateur et par la conclusion d’un contrat d’objectifs et de moyens avec l’État. Ces éléments nouveaux sont de nature à apporter une clarification dans la définition des missions ainsi que des améliorations substantielles dans le pilotage stratégique et la gestion opérationnelle de l’entreprise, qui pourront utilement être examinées par la Cour dans un proche avenir. La période contrôlée illustre le retour difficile de l’INA à une réalité de financement inhérente à la nature de ses missions, qui avait été temporairement occultée à la fin des années 80. Confronté, depuis la mise en œuvre du dépôt légal, à une remise en cause des conditions  232 de financement des activités d’archivage, l’INA s’est efforcé de rénover ses conditions de travail bouleversées par la généralisation des technologies numériques. Ce contexte a perturbé les conditions d’exploitation de l’Institut, notamment en matière de ressources humaines, sans toutefois créer de déséquilibre majeur dans sa situation financière. L’articulation statut - ressources La Cour relève un décalage croissant entre le statut de l’INA, établissement public à caractère industriel et commercial, et la réalité de ses activités, notamment l’archivage, pour l’essentiel financées par une ressource publique (63 % du budget en 2000). Cette contradiction n’est qu’apparente au regard d’une analyse de la nature des missions de l’INA, qui imbriquent étroitement activité commerciale et mission de service public. A l’exception de la SFP et de TDF, cette situation est commune à toutes les sociétés de l’audiovisuel public, dont le statut commercial s’accommode de ressources publiques variant en 2000 entre 59 et 99 % de leur budget. Dès sa création en 1974, l’Institut a été constitué en EPIC, pour reprendre certaines missions assurées par l’ORTF, lui-même EPIC, et ses activités commerciales ont représenté en moyenne 38% de son financement de 1975 à 1986. Ce n’est qu’entre 1987 et 1990 que l’INA a connu une période exceptionnelle où le chiffre d’affaires dépassait 70% du budget. Cette période correspond à l’apparition de nouveaux diffuseurs privés qui ont fortement sollicité les fonds d’archives de l’INA pour remplir leurs obligations de diffusion, et à la contractualisation des échanges avec les chaînes en matière de prestations d’archivage. Une partie des missions publiques de l’INA se trouvait ainsi financée de façon conjoncturelle par des ressources contractuelles issues d’une demande temporaire ou de conventions encadrées par la tutelle. A partir de 1991 est apparue l’ambiguïté du dispositif contractuel de financement des prestations d’archivage, qui couvrait les prestations immédiatement identifiables pour les diffuseurs, mais aussi les coûts de l’entretien patrimonial des fonds sur le long terme, qui correspond à une mission de conservation de service public. Il faut rappeler que les contributions des chaînes, qui disposaient de redevance pour ce faire, étaient forfaitaires avant 1987 et finançaient majoritairement le budget de l’Institut. Ces L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 233 contributions ont été transformées de façon purement formelle en ressources contractuelles à partir de 1987. La mise en place du dépôt légal a contribué à partir de 1992 à brouiller la légitimité des missions patrimoniales traditionnelles de l’INA, et notamment à conduire TF1 à se désengager en 1995, et France Télévision à réduire unilatéralement sa contribution à l’INA en 1997 dans un contexte de régulation budgétaire. Ainsi, la période 1991-1998 représente en fait une phase de retour à une structure de financement plus transparente et économiquement réaliste (environ 40% de ressources propres, qui ne sont donc pas « marginales ») compte tenu de la nature des missions de l’INA et de la prise en charge d’une nouvelle activité à caractère intégralement public, le dépôt légal. Des missions en évolution Par nature, aucune des différentes missions de l’INA n’est en mesure de trouver son équilibre économique complet sur le marché grâce à ses recettes commerciales. A des degrés divers, toutes supposent, au-delà de la nécessaire rémunération du marché qui peut et doit s’améliorer, un complément de fonds publics. Pour la première fois, le contrat d’objectifs et de moyens signé en avril 2000 avec l’État fixe, dans un compte d’exploitation pluriannuel 2000-2003, le niveau d’équilibre requis pour chaque activité, et assigne en particulier aux secteurs à vocation plus commerciale des objectifs de taux de couverture des charges directes par les recettes propres. - La mission de conservation des archives souffre, depuis la suppression des contributions forfaitaires des chaînes en 1987, d’une forte ambiguïté en ce qui concerne son financement. Elle recouvre en effet, de façon indissociable, une activité d’archivage professionnel pour compte de tiers (les diffuseurs) et une mission d’archivage d’intérêt général exercée pour le compte de l’État dans une perspective de conservation à long terme, au-delà des besoins immédiats des diffuseurs. La nécessaire unicité des outils et des compétences sur ce double aspect d’un métier unique a rendu peu pertinente l’évaluation précise des moyens propres à chaque activité, qui est en cours de clarification avec les diffuseurs publics comme en gestion interne.  234 L’attribution de la gestion du dépôt légal à l’INA en 1992, devenue effective en 1995, a contribué à accentuer l’ambiguïté dans l’esprit des diffuseurs, et a pu contribuer aux remises en cause, d’abord par TF1, puis par France Télévision, de la rémunération des prestations de l’INA, entraînant la dégradation de ses recettes contractuelles. Une clarification indispensable au rétablissement de relations normales avec les diffuseurs publics a été entreprise, parallèlement à l’élaboration de la nouvelle loi, dans l’accord-cadre signé le 29 octobre 1999 avec France Télévision, dont les prolongements en termes de ressources sont inscrits dans le contrat d’objectifs et de moyens. - L’activité de cession de droits, qui s’est développée depuis 1987 avec l’apparition des nouveaux diffuseurs et l’émergence d’un véritable second marché des images, constitue une activité à caractère fortement commercial. Toutefois, pour des fonds d’archives de la taille, de l’antériorité et de l’hétérogénéité de ceux de l’INA, cette activité ne peut exister que parce qu’elle est appuyée, dans le cadre de la mission générale de conservation, sur un travail constant d’identification, d’entretien, de sauvegarde et de restauration des fonds qu’aucun de ses concurrents nationaux n’a à assurer. La numérisation et la mise en ligne progressives du fonds ainsi que la migration vers le commerce électronique doivent conduire à rendre positive et à accroître la marge opérationnelle de cette activité à partir de 2002. - La formation professionnelle s’exerce sur un marché où il n’existe pas de structure rentable de formation continue dans le domaine de l’audiovisuel. Toutes les structures concurrentes trouvent leur équilibre dans l’obtention de subventions ou l’adossement à des activités de formation initiale, génératrices de taxe d’apprentissage. Pour Ina-Formation, le nécessaire redressement financier est déjà très net sur la période analysée par la Cour. En effet, son chiffre d’affaires est passé de 32,7 MF en 1996 à 48 MF en 1999, soit une croissance de près de 50 % et une contribution améliorée de 10 MF. Les coûts fixes directs ont été ramenés de 89 % du chiffre d’affaires en 1996 à 68 % en 1998, et 61 % en 1999. Enfin, Ina Formation tient désormais une place majeure dans le secteur de la formation à l’audiovisuel : partenaire privilégié de tous les diffuseurs et des grands prestataires techniques, il est reconnu pour son expertise et sa capacité unique à proposer des formations de référence. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 235 - Les activités de recherche, par définition, ne peuvent assurer leur équilibre sur le marché. Le taux d’autofinancement des activités de recherche à l’INA est de l’ordre de 30%, tout à fait comparable à celui de nombreux autres organismes de recherche publics. Ces activités de recherche feront l’objet d’une procédure publique d’évaluation externe (et non pas les activités de production de recherche, comme l’indique le rapport de la Cour). - L’activité de production de création et de recherche de l’INA, insérée dans une structure publique, demeure spécifique. Elle n’occupe directement que 35 personnes, mais utilise une partie du potentiel du service des moyens techniques (43 personnes fin 2000). Pour des raisons tenant aux exigences de la création et des innovations techniques, elle se situe à la périphérie des genres télévisuels et des grilles de programmes qui mobilisent l’essentiel des financements de la production française. Elle concerne des segments de production insuffisamment satisfaits par le marché (promotion des jeunes talents, interactivité, diversification vers les nouveaux réseaux) qui impliquent une prise de risques et donc un investissement que les diffuseurs ne financent pas et qui doit être partiellement couvert par des moyens publics. La nouvelle loi a par ailleurs confirmé le rôle de l’INA en la matière. Les technologies numériques Confronté comme l’ensemble des entreprises du secteur à la révolution numérique, l’INA s’est résolument engagé dans la voie des technologies fondées sur la numérisation des contenus. Loin de limiter ses activités à l’univers des technologies analogiques, l’INA a été pionnier, dès les années 1980, dans le domaine des nouvelles images numériques pour la recherche, la production et la formation. Il a expérimenté dès 1995 des actions de passage aux technologies numériques, au sein de l’Inathèque notamment, pour organiser et valider des processus et des méthodes. En matière d’archivage numérique, l’INA est tributaire des versements des diffuseurs publics qui ne se font que très partiellement (environ 15 % des versements) sur support numérique depuis août 1998, et d’un fonds historique hétérogène de plus d’un million d’heures de programmes. Il s’est déjà forgé les compétences qui lui ont permis de lancer, en 1999, un ambitieux plan pluriannuel de sauvegarde et de numérisation des fonds portant sur 18 000 heures  236 annuelles en 1999, 30 000 heures en 2000 et près de 40 000 heures en 2001. Il prépare pour 2001 la mise en œuvre d’un dispositif de captation numérique des programmes diffusés qui limitera la circulation des supports. De plus, une plate-forme d’acquisition et de stockage de contenus numériques, installée en 1995 à titre expérimental, a préfiguré la mise en place prochaine d’une gestion en ligne en intranet d’une chaîne intégrée de consultation et de communication d’extraits de programmes de télévision, quel que soit le support d’origine du document (film, vidéo analogique ou numérique) pour un volume prévisionnel de l’ordre de 60 000 heures de programmes à fin 2001. Cette chaîne, fonctionnant sous protocole Internet, constituera l’amorce : - d’un système de commerce électronique inter-entreprises sur extranet - d’une mise à disposition du grand public d’une partie des fonds sur le web. Le constat de la Cour, selon lequel l’INA « fonctionne encore aujourd’hui sur la base des technologies analogiques alors que les chaînes ont d’ores et déjà numérisé leurs archives » n’est donc pas approprié à la réalité dès lors qu’au contraire l’INA a commencé bien avant les chaînes la numérisation d’une partie de ses activités. La gestion Le difficile rééquilibrage de la structure de financement après la « bulle » commerciale des années 1987-1990, l’intégration de la mission nouvelle de dépôt légal, les restructurations nécessitées par le passage au numérique, et les efforts de relance commerciale ont induit, sur la période contrôlée par la Cour, des difficultés permanentes de gestion, notamment sur le plan des ressources humaines. Il faut toutefois noter que, hors dépôt légal, l’effectif moyen annuel (équivalent temps plein – E.T.P.) de l’année 1998 demeure légèrement inférieur à celui de 1991 alors que le volume d’archives traitées a augmenté d’environ 1/3. L’effectif total, dépôt légal inclus, décroît à partir de 1999 et il est fin 2000 de 942, soit inférieur de 5,5 % au point culminant atteint fin 1998 avec 997 E.T.P. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 237 Toutes les mises à disposition de personnel ont été régularisées dès 1999, y compris les 4 agents mis à disposition de la Direction du développement des médias (ex SJTIC) qui ne seront plus rémunérés dans ce cadre par l’INA au-delà du 31 décembre 2000. L’exigence de maîtrise des coûts souhaitée par le Cour s’est déjà concrétisée depuis 1999, puisque les charges d’exploitation, tant pour les dépenses de personnel que pour les autres charges de fonctionnement, sont entièrement stabilisées, hors plan de sauvegarde et de numérisation. Malgré les à-coups d’exploitation, la structure financière de l’INA est par ailleurs restée saine, avec un endettement marginal et une trésorerie régulièrement positive sur la période. L’augmentation des ressources publiques, qui a garanti cette stabilité financière, a de fait accompagné le rééquilibrage des ressources de l’INA à partir de 1991 et normalement financé la mise en œuvre de la mission publique de dépôt légal. Perspectives La réflexion stratégique menée par l’INA en 1998-99 a conduit à l’adoption d’un plan stratégique le 16 septembre 1999, qui consacre la priorité absolue accordée à sa mission patrimoniale dans sa double dimension culturelle et commerciale. Dans le même temps, les relations avec France Télévision, principal partenaire de l’INA, ont fait l’objet d’une redéfinition entérinée au sein de l’accord-cadre signé le 29 octobre 1999. La signature, le 27 avril 2000, d’un contrat d’objectifs et de moyens avec l’État a permis de décliner et de quantifier les missions et les objectifs assignés à l’INA sur la période 2000 –2003. Enfin, la promulgation de la loi du 1er août 2000 sur l’audiovisuel consacre la priorité accordée aux missions de conservation et de valorisation du patrimoine audiovisuel. Les orientations retenues impliquent un recentrage de l’entreprise sur un métier de base, la gestion d’archives professionnelles, qui s’accompagne depuis 1992 de la mission régalienne de gestion du dépôt légal. Les complémentarités à développer entre la mission principale et les missions de formation, recherche et production, réaffirmées par le législateur, conduisent à la recherche d’une convergence et de synergies internes autour des perspectives ouvertes par le numérique.  238 La mise en œuvre de ces orientations s’inscrit dans une perspective de développement à moyens constants à partir d’une double stabilisation des ressources et de la masse salariale. La dotation de redevance n’a été augmentée ni en 2000, ni en 2001. La stabilisation de la masse salariale a été effective en 1999 et 2000, et a constitué le cadre de l’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail qui a été signé en février 2000 sans création d’emplois ni aucune aide (directe ou indirecte) de l’État. Réponse du Président-directeur général de France télévision S’agissant de France 2 : Au 31 décembre 1998, le solde des créances de l’INA sur France 2 s’élevait à 13,5 MF. Sur l’initiative des services financier de France 2, en juin 1995, les factures antérieures à 1993 ont pu être soldées en rapprochant le compte « factures à recevoir » de France 2 et les factures émises avant cette date par l’INA. Depuis cette date, les prestations de formation continue, les permanences et l’archivage sont régulièrement payés en fonction de l’arrivée des factures. La facturation est souvent tardive, mais elle est identifiable. En revanche, la facturation des extraits est, elle aussi tardive, mais manque de justificatifs clairs ; les services de France 2 ne peuvent donc pas donner facilement de « bon à payer ». Malgré ce constat, aucun effort n’a été constaté de la part de l’Institut pour améliorer sa facturation. Différentes interventions en provenance des services comptables, de production ou de l’information, en vue d’obtenir la justification des différentes factures, sont restées sans réponse de la part des services comptables de l’INA. S’agissant des factures hors archivage, une partie importante a pu en être soldée en 1998. Le solde a donc diminué, mais il reste des factures non réglées, du fait des contestations rappelées ci-dessus sur les extraits. L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL 239 Un total de 5,4 MF facturé par l’INA et se rapportant aux exercices 1996 à 1998 reste non validé, en dépit du protocole d’accord du 11 mai 1998. Hormis la facturation en cours, il resterait à payer pour France 2 la somme de 4,6 MF ; des discussions sont en cours pour régulariser ce protocole. S’agissant de France 3 : Un protocole d’accord établi en novembre 1998 entre France 3 et l’INA a permis de solder les litiges en cours, relatifs aux exercices 1997 et 1998. Seuls subsistent à ce jour des litiges de 2,4 MF, relatifs à la période du 27 août 1992 au 14 décembre 1993, et portant sur des prestations informatiques dont les conditions de mise en œuvre n’avaient pas fait l’objet d’accord préalable.  240 3 La Cité des sciences et de l’industrie Créée par un décret du 18 février 1985, la Cité des sciences et de l’industrie a ouvert ses portes en mars 1986. Dans son rapport public pour 1993, la Cour a analysé les premières années de fonctionnement de l’établissement. Elle a notamment relevé la situation financière tendue, l’importance des charges de fonctionnement, l’inadaptation du bâtiment du parc de la Villette, ainsi que des erreurs ou des tâtonnements que le président de la Cité attribuait dans sa réponse à la jeunesse de l’organisme, tout en annonçant diverses mesures correctrices. Examinant les comptes et la gestion des exercices 1991 à 1998, la Cour a relevé la persistance de nombre des anomalies critiquées, malgré des efforts incontestables dans certains domaines. Les constats auxquels elle aboutit devraient inciter l’établissement, avec le concours de ses administrations de tutelle, à engager une réflexion globale sur son fonctionnement et sa stratégie. I. – La stagnation de la fréquentation A diverses reprises, la direction de la Cité s’est fixé comme objectifs l’augmentation de la fréquentation de l’établissement et l’accroissement corrélatif de ses ressources propres. Ces ambitions ne se sont pas concrétisées. Le nombre des entrées payantes aux expositions est resté chaque année de l’ordre de 1,6 million. Le montant des droits d’entrée, qui était de 45,7 MF en 1992, a atteint 47,2 MF en 1998 grâce à l’augmentation du niveau moyen des tarifs ; mais le total des ressources propres, qui inclut en sus des entrées les revenus immobiliers, les ventes d’études et les produits de diverses activités annexes, est demeuré stable en francs courants (109,3 MF en 1992 et 108,5 MF en 1998). Dans le même temps, les subventions versées par l’État au titre du fonctionnement (y compris le soutien des programmes) ont légèrement décru tandis que les subventions  242 d’investissement subissaient une forte réduction. Au total, les concours de l’État sont passés de 568,9 MF en 1991 à 513,5 MF en 1998. L’exposition permanente appelée Explora constitue le cœur de l’offre de la Cité. La fréquentation de cet espace est en baisse depuis 1992. Peut-être la conception muséologique retenue est-elle en décalage par rapport aux attentes du public. De plus, le renouvellement des présentations, qui devrait intervenir dans un délai moyen de l’ordre de cinq ans en raison de la rapidité des changements technologiques, est loin d’atteindre ce rythme. Des arbitrages seront à rendre pour dégager les moyens humains et financiers nécessaires. Enfin le développement des technologies de l’information et de la communication ouvre des possibilités nouvelles, complémentaires ou concurrentes de l’offre actuelle. Les choix à faire dans ce domaine auront des conséquences décisives pour l’avenir de l’établissement. Les thèmes abordés à la Cité des sciences et de l’industrie sont de nature à susciter l’intérêt. Le succès de la cité des enfants auprès des plus jeunes en fournit d'ailleurs la preuve. Mais la politique commerciale qui permettra d’exploiter au mieux le potentiel du site, d’en manifester l’unité tout en diversifiant l’offre selon les publics visés, reste encore à définir. II. – Une faible capacité de pilotage Pendant la période de huit années vérifiée par la Cour, la Cité a eu quatre présidents successifs. Aucun d’eux n’a disposé du temps nécessaire pour mettre en œuvre sa politique. A deux reprises, la nomination du titulaire est intervenue avec retard, ce qui a entraîné la vacance du poste pendant plusieurs semaines. L’emploi de directeur général, quoique prévu par les textes, n’a pas été pourvu avant l’été 1998. L’instabilité observée à la tête de l’établissement s’est prolongée au niveau des postes de direction. La direction commerciale, par exemple, a connu sept directeurs (et de nombreuses variations de périmètre) pendant la même période. Une telle mobilité interdit tout management efficace. L’évolution de l’organisation de la tutelle n’a pas non plus contribué à la continuité de la ligne politique de l’établissement. Les multiples préoccupations et réorganisations qu’a connues la direction de la recherche ne lui ont pas permis de consacrer une attention suffisante au fonctionnement de la Cité. Le ministère de l’industrie, LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 243 co-tuteur de l’établissement à la création de celui-ci, a été remplacé en 1998, après deux ans d’hésitations, par le ministère de la culture, qui ne l’avait pas demandé. On aurait pu penser que le rattachement de la Cité à ce ministère, quelles qu’en soient les raisons, offrait une occasion exceptionnelle d’intégrer la dimension scientifique et technique dans le projet culturel que cette administration a mission de promouvoir. Mais l’idée n’a rencontré à ce jour que peu d’échos. III. – Une gestion insuffisamment rigoureuse Confrontée à l’amoindrissement progressif de ses ressources, la Cité n’a pas adapté ses charges de gestion à l’évolution de ses recettes. Elle a dû supporter des frais généraux élevés et une hausse sensible de ses dépenses de personnel. Ces dernières ont crû de 23,2 % pendant la période examinée. La hausse observée s’explique en partie par le vieillissement des agents, mais aussi par l’augmentation de la proportion de cadres, qui est passée de 39,6 % en 1991 à 47,7 % en 1998. Dans ces conditions, le maintien de l’équilibre financier global a été obtenu par la compression des dépenses de renouvellement des expositions permanentes et l’espacement des expositions temporaires, ainsi que par une réduction des dépenses d’entretien du bâtiment. Les économies réalisées sur ces postes, qui réduisent la force d’attraction de la Cité et expliquent pour partie la stagnation de sa fréquentation, rendront ultérieurement nécessaires des dépenses de modernisation dont on ne voit pas comment l’établissement pourra les financer dans le cadre budgétaire actuel. Les outils de gestion laissent également à désirer. En raison des conventions comptables adoptées pour la prise en charge des expositions, l’imputation des ouvrages de la médiathèque, le calcul des amortissements et la reprise des subventions d’investissement, le résultat de l’exercice est sujet à caution et probablement surestimé. Diverses catégories de biens immobilisés ne font pas l’objet d’inventaire. Pour d’autres types de biens, des écarts parfois importants ont été constatés entre les inventaires physiques et les montants comptabilisés sans que ces différences soient expliquées. La comptabilité analytique n'est pratiquement pas utilisée, sauf à des fins fiscales. Enfin le contrôle de gestion, qui porte principalement sur l’analyse de la fréquentation de la Cité et sur le suivi budgétaire, devrait être aménagé pour fournir à la direction générale l’aide qu’elle peut en attendre.  244 Certains choix de gestion apparaissent enfin contestables. Tel est le cas du projet « Cité cœur de réseau », conçu en 1995, qui visait à doter l’établissement d’une plate-forme multimédia à haut débit fondée sur la technologie ATM (« asynchronous transfer mode »). Lancé de façon isolée alors qu’un partenariat était à l’évidence souhaitable, il a engagé la Cité dans un domaine technique qui n’était pas le sien. La production de contenus, c’est-à-dire de produits multimédias susceptibles d’être diffusés par les canaux existants, qui entrait dans la vocation de la Cité, a par contrecoup pris du retard. La réalisation de la plate-forme a elle-même connu de sérieuses vicissitudes. Certaines fonctionnalités prévues à l’origine ont dû être abandonnées. Contrairement aux espérances initiales, la société titulaire du marché a finalement renoncé à commercialiser la plateforme, en invoquant la préférence des clients pour les technologies de type Internet. Il est même possible qu’elle renonce à faire une offre pour la maintenance des logiciels. Les dépenses effectuées ont dépassé 30 MF, pour un résultat des plus incertain, très éloigné des ambitions affichées à l’origine. IV. – La nécessité de définir une stratégie d’ensemble Le besoin d’une stratégie claire et stable pour la Cité est manifeste. Le décret du 18 février 1985 définit la mission de l’établissement de façon large en ce qui concerne tant les finalités (« rendre accessible le développement des sciences, des techniques et du savoir-faire industriel »), que les destinataires (« tous les publics »), les domaines couverts (« muséographie, information, formation, recherche, expérimentation sociale et applications industrielles et économiques ») ou le champ géographique (« dans les régions ou à l’étranger »). Face à de telles ambitions, la définition de priorités est indispensable. Aucune des tentatives menées pendant la période vérifiée pour définir une ligne stratégique n’a cependant abouti. Ce n’est qu’en octobre 1999 que le conseil d’administration a approuvé un contrat d’objectifs. Des questions essentielles attendent une réponse. Elles touchent notamment à la politique d’expositions de la Cité, à l’orientation commerciale de l’établissement, à son rôle vis-à-vis des organismes régionaux de promotion de la culture scientifique et technique et à ses relations avec d’autres établissements parisiens, notamment avec le Palais de la découverte. LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 245 La Cité est, en France, l’organisme doté des moyens les plus importants pour la promotion de la culture scientifique et technique. Toutefois, même en se limitant au territoire national, d’autres organismes partagent cette mission. Pendant les années quatre-vingts, le ministère de l’industrie a notamment encouragé la création dans les régions de centres de la culture scientifique et technique (CCSTI). On s’attendrait à ce que ceux-ci fonctionnent de façon coordonnée, la Cité jouant le rôle de tête de réseau. Malgré l’existence d’une association regroupant ces organismes, les coopérations engagées n’ont donné à ce jour que des résultats limités. Les organismes régionaux manifestent des réticences à l’égard de la Cité, qu’ils considèrent comme une institution parisienne. La Cité elle-même se départit difficilement de sa prédilection pour les projets prestigieux et coûteux. Enfin l’État tarde à définir sa politique dans ce domaine. La recherche de complémentarités avec le Palais de la découverte mérite une mention particulière. Ces deux établissements ont des missions voisines. Dès la création de la Cité, le principe d’une coopération, voire d’un regroupement selon un schéma analogue à celui qui a prévalu entre l’Opéra Garnier et l’Opéra Bastille, a été envisagé. Mais ces projets n’ont jamais abouti. Si un regroupement paraît aujourd’hui irréaliste, notamment en raison des différences de statuts des établissements et des personnels, une coordination accrue présenterait des avantages. L’ensemble aurait sans doute un rayonnement accru. L’efficacité de l’effort, important au total, que l’État consent en faveur du développement de la culture scientifique en serait améliorée.  246 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage l’analyse et les conclusions de la Cour qui font ressortir certains éléments préoccupants de la situation de la Cité des sciences et de l’industrie. Ainsi que le souligne la Cour, l’établissement connaît une stagnation de sa fréquentation payante liée sans doute au caractère insuffisamment attractif de l’exposition permanente « Explora » et au renouvellement trop peu fréquent des expositions temporaires. Le développement des technologies de l’information et de la communication a eu pour effet de banaliser ce qui constituait l’une des originalités de l’offre de la Cité au moment de sa création. De ce point de vue, l’échec du projet « Cité cœur de réseau » démontre que la Cité doit se positionner sur le secteur des contenus multimédia, qui peut en outre contribuer au rayonnement de l’établissement au-delà de ses murs, et non sur celui des équipements techniques de communication. Le caractère inachevé des différentes démarches stratégiques engagées jusqu’à présent n’a sans doute pas permis de définir pleinement un produit alliant la qualité pédagogique et un accès divertissant à la connaissance. Comparé à d'autres structures comparables (grands musées et monuments parisiens, voire parcs à thème), la Cité bénéficie toutefois d’une excellente notoriété et recèle de façon peu contestable un potentiel d'attrait encore non exploité. Une véritable stratégie commerciale, étayée par une offre attractive, reste à définir pour attirer des publics encore insuffisamment fidélisés ou à conquérir. Pour ces derniers, un effort particulier pourrait être engagé en direction des visiteurs étrangers, par le biais notamment des opérateurs de voyage ou de congrès. Si la réflexion engagée dans le cadre du contrat d’objectifs 2000-2003 de l’établissement répond en partie à la nécessité soulignée par la Cour de définir une stratégie d’ensemble, la Cité doit hiérarchiser ses priorités et déterminer les moyens pratiques à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs visés. Un effort particulier doit porter sur une rénovation des pratiques et des outils de gestion, allant dans le sens d’une plus grande rigueur et d’un meilleur contrôle de LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 247 son activité. Dans un cadre budgétaire contraint, la nécessaire maîtrise des charges d’exploitation est indispensable à une relance des investissements. Les lacunes du contrôle de gestion et les insuffisances de l’outil comptable soulignées par la Cour constituent un obstacle majeur à la perspective d’un redressement durable et doivent à ce titre donner lieu à une action énergique de l’établissement. La connaissance des coûts et leur transparence sont en effet un préalable aux diverses actions qui pourraient être conduites pour attirer de nouveaux publics et renouveler l'offre de l'établissement. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, en liaison avec les tutelles, s’attachera à accompagner l’établissement dans la voie d’une amélioration de ses outils budgétaires et comptables. Enfin, la question peut être posée de savoir si le développement de partenariats avec de grandes entreprises industrielles, dans le cadre notamment de leur action de communication ou de mécénat, ne pourrait pas être le support à une relance de l’action de la Cité en faveur de l’une de ses missions qui est la diffusion du savoir-faire industriel. Cette voie, susceptible d’intéresser un large public, permettrait d’élargir l’offre proposée par la Cité tout en ouvrant la perspective de cofinancements appréciables. Réponse de la Ministre de la Culture et de la communication En préalable, le ministère de la culture et de la communication souhaite rappeler qu'il n’a été officiellement chargé de la tutelle de l’établissement qu’à compter du mois d’août 1998 (publication au Journal officiel du 7 août 1998 du décret du 30 juillet 1998 modifiant le décret n° 85-268 du 18 février 1985 modifié portant création de l’établissement public de la Cité des sciences et de l’industrie) bien que le rattachement des crédits date de 1996. La Cour souligne, en introduction, la persistance d’un certain nombre d’anomalies qui avaient déjà été relevées dans son rapport de 1993, ce qui devrait inciter l’établissement, avec le concours de ses  248 administrations de tutelle, à engager une réflexion sur son fonctionnement et sa stratégie. Il convient d'indiquer que la Cité des sciences a proposé en 1998 à ses ministères de tutelle de partager une vision stratégique nouvelle qui a conduit à la préparation d’un contrat d’objectifs pluriannuel. Le conseil d’administration de l’établissement a approuvé un premier rapport d’étape le 25 mars 1999, puis le document final du contrat d’objectifs dans sa séance du 7 octobre 1999. Ce document est en cours de signature par les ministères de tutelle. Il montre la volonté de l'établissement d'avoir une stratégie claire, structurée autour de onze objectifs. Le ministère de la culture et de la communication sera particulièrement attentif au respect des engagements pris dans ce contrat. Stagnation de la fréquentation La Cour s'inquiète de la stagnation de la fréquentation et note que les recettes de billetterie n'ont augmenté que de 3,3 % de 1992 à 1998, ce qui correspond à une baisse en francs constants. La Cité des sciences, comme le ministère de la culture, considèrent cette évolution préoccupante. D'ores et déjà, la Cité des Sciences a décidé de créer une "direction des publics", rassemblant tous les métiers d'accueil du public et dont l'objectif sera d'améliorer la qualité de l'accueil et de fidéliser et d'élargir les publics. Le ministère de la culture et de la communication sera particulièrement attentif quant aux résultats obtenus par cette nouvelle direction. En outre, la Cité des sciences et de l'industrie, en accord avec ses administrations de tutelle, entend dans le cadre de son contrat d'objectifs, réaliser un certain nombre d'actions afin notamment de mieux communiquer sur les différentes composantes de son offre, avec une volonté de prendre en compte les spécificités de chaque visiteur et de conquérir de nouveaux segments de publics. L’objectif premier du contrat « assurer la qualité et l’actualité des contenus » participe également de cette volonté : en réduisant notamment les délais de renouvellement d’Explora, et en augmentant la part de l’actualité scientifique, technologique de l’offre. LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 249 L'établissement a également intégré la nécessité de programmer le renouvellement de la Cité des enfants. L'établissement doit également, pour réaliser le second objectif de son contrat "bâtir une offre adaptée à la diversité des publics" et à la demande des ministères de tutelle, mettre en place une nouvelle politique tarifaire. Le ministère chargé de la culture veillera particulièrement à l'aboutissement de ce dossier, notamment dans le respect des orientations de la Ministre en matière de démocratisation de l'accès à la culture. En ce qui concerne les concours de l'État, la Cour note une diminution de la subvention d’investissement et de la subvention d’aide au programmes. Le ministère chargé de la culture tient à souligner qu’en 2000 et 2001, la subvention d’investissement destinée à l’établissement connaît de nouveau une augmentation ; sous réserve du vote par le Parlement du projet de loi de finances, le montant de la subvention d’investissement allouée en 2001 à l’établissement sera de 33 MF, retrouvant presque le niveau de 1995 (33 ,6 MF). Le ministère chargé de la culture tient en outre à souligner que les subventions versées à l’établissement font partie de l’enveloppe du budget civil de la recherche et du développement allouée au ministère de la culture : à cet égard, le ministère de la culture ne dispose pas des marges suffisantes pour soutenir la Cité des sciences et de l’industrie comme il le souhaiterait et n’est donc pas, hors la direction du budget, la seule administration en cause dans la définition du montant des subventions allouées à cet établissement public. Enfin, en matière de politique commerciale, il convient de rappeler que, dans le cadre de son contrat d’objectifs, la Cité a défini un axe important qui est de « développer les ressources propres », en mettant au point et en commercialisant, dans des conditions économiques équilibrées, des produits et services liés à ses activités et savoir-faire. Une réflexion interne sera également lancée afin d’examiner et évaluer l’opportunité et la faisabilité d’une filialisation des activités à vocation commerciale concurrentielle. Le ministère de la culture et de la communication portera une attention particulière à ce dossier.  250 Faible capacité de pilotage La Cour constate que l'établissement a connu de très nombreux changements de directions durant la période vérifiée. Comme il a été indiqué précédemment, le ministère de la culture et de la communication n'a été officiellement chargé de la tutelle que depuis août 1998. Pour la première fois cette année, le ministère de la culture et de la communication est confronté à la difficulté d’application des dispositions du décret statutaire de l’établissement relatives au renouvellement du conseil d'administration et à la nomination du président de la Cité des sciences. La nouvelle vacance du poste de président observée cette année, pour cause de non-renouvellement du conseil d'administration, est liée en effet à la complexité de la procédure instaurée par le décret n° 85-268 du 18 février 1985 portant création de l'établissement public de la Cité des sciences et de l'industrie. Aussi, le ministère chargé de la culture, soucieux de mettre un terme à ces périodes répétées d'instabilité sources d’un certain nombre de dysfonctionnements relevés par la Cour, serait favorable à une modification du décret sur cette question des nominations, et plus largement pour une mise à jour des dispositions de ce texte. Par ailleurs, la Cour estime que le rattachement de la Cité des sciences et de l'industrie au ministère chargé de la culture ne s’est pas traduit par l’intégration de la dimension scientifique et technique dans l’action du ministère. Le rattachement budgétaire au ministère de la culture en 1996 a été réalisé dans la perspective de rassembler sous la tutelle du ministère l’ensemble des institutions présentes sur le site de la Villette avec la volonté de coordonner les activités de ces différents établissements, et d’en faire un lieu unique de culture, d’éducation, de loisirs et d’intégration sociale. En outre, ce rattachement de la Cité était l’occasion de redonner à la culture scientifique et technique la place qu’elle doit avoir dans la politique culturelle au sens large. Il s’agissait alors de relancer une politique de la culture scientifique et technique sur l’ensemble du territoire, notamment par la diffusion, dans les institutions culturelles dépendant du ministère, des compétences acquises par la Cité dans le domaine du multimédia et dans les méthodes de valorisation de la recherche. Enfin, l’objectif était de développer l’action éducative en tirant profit des actions LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 251 innovantes menées par la Cité des sciences et de l'industrie avec la Cité des enfants, la médiathèque-enfants, les classes Villette, etc. Le ministère souhaite également expliquer les choix qui ont guidé l’organisation de la tutelle sur cet établissement public. Contrairement à la majorité des établissements publics, qui connaissent une double tutelle, technique et financière assurée par deux directions distinctes, la Cité des sciences et de l’industrie, n’est suivie que par la direction de l’administration générale (DAG) qui assure, seule, l’entière responsabilité de la tutelle technique et financière. Le directeur de l’administration générale représente ainsi le ministère au sein du conseil d’administration ; en cas d’absence, il était remplacé par le chef de la mission de la recherche et de la technologie, et depuis peu, par l’adjoint au chef du bureau du budget et des affaires financières. En effet, il n’existe pas au sein du ministère de direction technique directement en charge de la culture scientifique et technique ; la mission de la recherche et de la technologie s’occupe essentiellement de recherches en sciences humaines et sociales en relation avec les missions du ministère. Ainsi, les activités de la Cité des sciences relèvent des préoccupations de plusieurs directions : la direction des musées de France pour l’aspect muséographie et expositions, la délégation au développement et à l’action territoriale pour l’aspect démocratisation, transmission des savoirs et action éducative, la DAG (avec la MRT) pour les recherches sur le patrimoine culturel, le multimédia et les applications culturelles de l’informatique, la délégation aux arts plastiques et la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles pour les relations entre art et science, la création artistique faisant appel aux nouvelles technologies, la direction du livre et de la lecture pour la médiathèque. C’est ainsi qu’a été fait le choix d’une tutelle unique incarnée par la direction de l’administration générale. Au sein de la direction de l’administration générale, le bureau du budget et des affaires financières exerce la tutelle financière et la mission de la recherche et de la technologie la tutelle technique. En 1999, le directeur de l’administration générale a souhaité créer un comité de pilotage interne au ministère regroupant des représentants de plusieurs directions d’administration centrale pour alimenter son mandat culturel auprès de la Cité des sciences et de l’industrie au sein du conseil d’administration.  252 Ce groupe de travail, réuni pour la première fois en février 1999, traduit la volonté du ministère de sensibiliser l’ensemble des directions aux activités de la Cité des sciences et de l’industrie. Cet instrument est nécessaire pour arrêter la position du ministère vis à vis de l’établissement public lorsque l’avis de la tutelle est requis. Ainsi, en 1999, ce groupe de travail s’est réuni trois fois et a notamment été appelé à se prononcer sur le projet de contrat d’objectifs. A l’avenir, le ministère veillera à ce que ce comité soit régulièrement réuni avec un ordre du jour plus large que celui du conseil d’administration afin d’examiner de véritables sujets de fond. Sur le fond, le rattachement au ministère de la culture de la Cité des sciences et de l’industrie, tête de réseau « naturelle » des organismes que sont les centres de culture scientifique et technique (CCSTI) ou les associations qui fondent leurs démarches sur ces domaines, renforce symboliquement et concrètement, de par sa vocation, sa dimension et son prestige, la légitimité de la prise en compte de cette nouvelle dimension au sein de la Culture. Le rattachement de la Cité donne ainsi une ampleur nouvelle à l’action du ministère, qui poursuit le développement de ce champ de connaissance et de diffusion et s’efforce de le croiser avec des actions artistiques ou patrimoniales. C’est en particulier la délégation au développement et à l’action territoriale qui, au niveau central accorde son appui financier et stratégique aux grandes structures fédérales de CCSTI (1MF de subvention) tandis qu’au niveau régional, la culture scientifique et technique bénéficie du soutien des Directions régionales des affaires culturelles à hauteur de 4 MF. Cependant le ministère reconnaît que la mise en place d’un vaste réseau national, régional et international rencontre certains obstacles. Ainsi la note d’orientation pour la préparation des contrats de plan État/région du 16 septembre 1998 de Catherine Trautmann qui préconisait que parmi les opérations de rénovation ou de construction de musées, l’accent devait être mis sur les musées de société, de culture scientifiques et techniques et de musées ethnographiques, n’a pas été suivie des effets escomptés. Il apparaît, en effet, que les centres de culture scientifiques et techniques ont insuffisamment été pris en compte dans les contrats de plan. L’exercice de la tutelle par le ministère chargé de la culture offre en outre l’opportunité d’un approfondissement de la réflexion sur art et sciences et sur les relations entre technologies et nouvelles formes de création. Est-ce par la présence d’œuvres qui assurent des LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 253 effets artistiques, illustratifs ou décoratifs ou qui témoignent d’un autre regard sur le monde que ces liens se renforcent ? Par la présence de jeunes artistes ou par l’établissement de relations privilégiées avec des écoles d’art et des centres de création musicale ? C’est avec cette préoccupation que Catherine Trautmann demandait en juin 1998 à Gérard Paquet de lui remettre un rapport visant à favoriser le dialogue entre acteurs de la recherche scientifique et ceux de la création artistiques. Le ministère s'efforcera de concrétiser les conclusions de ce rapport en faisant entrer les artistes dans les lieux de culture scientifique, en faisant de chaque espace culturel un lieu de dialogue et enfin en s'assurant que les lieux de diffusion culturelle prennent en compte les questions éthiques, philosophiques et sociales induites par la science et les technologies. Ce chantier reste ouvert et les échanges entre le ministère et cet établissement se développent progressivement. Ainsi, l’art n’est pas absent à la Cité où il existe une « unité artistique »qui mène différentes actions, et suscite des œuvres de sculpture végétale par exemple ; des ateliers d’artistes sont installés sur la mezzanine 3 d’Explora ; des artistes en résidence participent à des programmes d’exposition « les défis du vivant » ; un grand spectacle nocturne est à l’étude... Dans d’autres domaines, la Cité des métiers définit avec la délégation aux arts plastiques des fiches de profils d’emploi ; la médiathèque de la Cité s’apprête à établir des ouvertures aux problématiques du ministère sur les nouvelles technologies avec la direction du livre et de la lecture. Enfin, le ministère de la culture compte sur la présence du nouveau directeur général, Madame Nicole Pot - qui a fait sa carrière au sein du ministère ou de ses établissements publics - pour contribuer à rapprocher les préoccupations de la Cité des sciences de celles du ministère de la culture. Une gestion insuffisamment rigoureuse La Cour note que les dépenses de personnel ont connu une hausse de 23,2 % de 1991 à 1998, hausse expliquée en partie par le vieillissement du personnel mais aussi en partie par l'augmentation de la proportion de cadres. Le ministère de la culture et de la communication précise que l’établissement envisage de faire évoluer la grille de classification et  254 d’aboutir à une meilleure gestion des carrières. Il s’agit d’un des chantiers importants inscrits dans le contrat d’objectifs auquel le ministère chargé de la culture portera toute son attention. La Cour estime que les outils de gestion utilisés par la Cité des sciences et de l'industrie laissent à désirer. L’établissement, conscient de la faiblesse de ses outils a déjà commencé sa réflexion en matière d’amélioration de ses outils de gestion et notamment en ce qui concerne le contrôle de gestion, le calcul des amortissements, la reprise des subventions d'investissement, la définition d’une véritable comptabilité analytique pour une utilisation autre que fiscale, par exemple. Le ministère de la culture et de la communication, soucieux de voir la Cité des sciences et de l'industrie adopter des méthodes de gestion rigoureuses, veillera à ce que cet objectif de l'établissement ("moderniser les procédures pour mieux travailler ensemble") soit respecté. Enfin, la Cour estime certains choix de gestion contestables et cite particulièrement, à cet égard, le projet "Cité, cœur de réseau » Le projet « Cité cœur de réseau » comprenait deux phases : la première phase a été lancée en 1997 à l’instigation de Gérard Théry à l’issue d’un appel d’offres sur les autoroutes de l’information du ministère en charge de l’industrie. Elle consistait à mettre en œuvre une plateforme numérique à haut débit qui devrait permettre de diffuser de multiples contenus multimédias. C’est l’offre du groupement Bull-Philips-Experdata, appuyé sur NEC comme soustraitant qui a été sélectionnée par la CSI, marché qui a été approuvé lors du conseil d’administration du 17 juin 1997. L’investissement prévu était de 30 MF dont 10 MF de l’appel d’offres « autoroutes de l’information ». Une première mise en service de la plate-forme a été l’élément-phare de l’exposition « Nouvelles images, nouveaux réseaux, passeport pour le cybermonde » inaugurée le 16 décembre 1997. Le choix d’équiper la Cité d’une plate-forme logicielle et matérielle d’une telle envergure a appelé de la part du ministère de la culture, des réserves sur le plan technique, financier et « démocratique ». L’option « haut débit » au moment du développement d’Internet semblait risquée et de portée limitée pour le LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 255 large public de la culture scientifique et technique car trop onéreuse et sophistiquée. Tandis que le site Internet de la Cité était très incomplet et que les efforts consentis pour la mise en œuvre de ce prototype ambitieux ne permettaient pas d’envisager un travail de mise en réseau plus global au sein de la Cité et avec les partenaires naturels. Enfin les directives gouvernementales préconisant le choix de moyens et bas débits pour favoriser un accès démocratique aux ressources éducatives et culturelles en lignes ont amené les tutelles à proposer un « soutien conditionnel » au développement de cette plate-forme et à inviter la Cité à se préoccuper des contenus et d’une plus large mise en réseau de ce projet avec des dispositifs existants comme Renater... Avec l’arrivée du président Michel Demazure, une seconde phase a été engagée qui correspond à une vision plus transversale du projet et à une offre de synthèse qui permette en concertation avec les personnels de décliner des produits pour tous les débits et de répondre au souhait de Catherine Trautmann de développer un « espace numérique dense » Sur la nécessité de définir un projet d'ensemble La Cour estime que le décret du 18 février 1985 définit de façon large la mission de la Cité et que, face à de telles ambitions, la définition de priorités est indispensable ; cet exercice d’élaboration d’une véritable stratégie n’aurait pas abouti sur la période vérifiée. L'adoption par la Cité, sous la présidence de M. Demazure, d'un contrat d'objectifs s'est faite dans la volonté, soutenue par le ministère de la culture, de se démarquer des expériences précédentes de "plans" ou "rapports" aux résultats décevants. En effet, la direction a choisi d'organiser une large consultation des personnels, pour identifier les chantiers prioritaires, en définissant des objectifs précis déclinés en actions prioritaires pragmatiques. Les ministères de tutelle ont accompagné l’établissement lors de différentes réunions pour l’élaboration du document, notamment du premier rapport d’étape puis du document définitif . Des remarques ont notamment été formulées auprès de l’établissement pour lui demander d’inclure explicitement dans les  256 actions à mener l’élaboration d’une politique tarifaire plus cohérente et plus lisible, permettant notamment la fidélisation du public. Le ministère a également insisté sur la nécessité de développer le partenariat avec les autres institutions du site Villette, et de développer les actions en faveur du public de proximité. Le ministère a enfin souhaité que la Cité poursuive ses efforts afin d’être une référence sur le plan de l’actualité et la fiabilité des connaissances scientifiques dont elle assure la diffusion en se rapprochant davantage des organismes de recherche et des universités avec lesquels les liens s’étaient distendus. Le ministère a également insisté pour que l’action de la Cité soit conforme aux orientations rendues publiques par la ministre de la culture et de la communication en matière de démocratisation ; cet établissement a notamment un rôle à jouer en matière de lutte contre l’exclusion sociale, en permettant un accès gratuit aux données diffusées sur les réseaux. Le ministère souhaitait notamment que la volonté d’innovation sociale et de développement du multimédia scientifique et technique soit plus affirmée. En raison des options retenues par le Président Gérard Théry en faveur des hauts débits dans « Cité, cœur de réseau », la Cité a longtemps négligé la mise à niveau de son serveur web et la création de contenus multimédias scientifiques et techniques illustrant ses expositions et ses actions éducatives. Les orientations de la politique de diffusion sur les réseaux bas et moyen débits (ADSL, câble,…) retenues par le nouveau président Michel Demazure comme les expérimentations menées en partenariat vont dans le sens de l’ouverture et du développement d’un « espace numérique dense » souhaité par la Ministre. Le résultat de ce long travail constitue bien évidemment un progrès sensible dans l’expression et la formulation d’une véritable stratégie qui se trouve déclinée jusqu’à un niveau de détail tout à fait appréciable. Néanmoins, le ministère a regretté, qu’en dépit des remarques formulées à plusieurs reprises par ses représentants au fur et à mesure de l’avancement du dossier, la démarche n’aboutisse pas, conformément à la logique des contrats d’objectifs décrits dans la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, à la définition d’objectifs spécifiés, assortis d’indicateurs de performance permettant de mesurer l’impact de son action et de la définition précise des leviers d’action qu’il est nécessaire d’enclencher. LA CITÉ DES SCIENCES ET DE L’INDUSTRIE 257 La Cité des sciences et de l'industrie s'est néanmoins engagée à décliner plus précisément ses objectifs en offrant une gamme d'indicateurs quantifiés qui permettront au ministère de la culture et de la communication de suivre l'exécution du contrat. La Cour estime que la Cité devrait jouer le rôle de tête de réseau vis à vis des CCSTI ; ce qui ne serait pas le cas aujourd’hui. En outre, la Cour reproche à l’État de tarder à définir sa politique sur ce point. Les difficultés sont de plusieurs ordres (susceptibilités girondine et jacobine, cultures différentes des savoir- faire, modes de financement) et freinent les coordinations entre les CCSTI et la Cité. Cette dernière n’a cessé pourtant d’affirmer au niveau de son organigramme l’importance de cette mise en réseau avec les régions avec la mise en place successivement de la Maison de régions, puis d’une mission à l’action régionale qui s’est transformée en délégation puis en direction. La Cité des sciences et de l’industrie a intégré cette préoccupation dans sa stratégie : l’objectif n°6 du contrat « faire de la Cité un acteur du développement » se décline en plusieurs actions dont l’une est de participer à la construction d’une structure coopérative de production d’expositions avec d’autres établissements, notamment le Palais de la Découverte et des Centres de culture scientifique, technique et industrielle. Il revient aux ministères de la culture et de la communication et au ministère chargé de la recherche de veiller particulièrement au renforcement des liens et de actions communes du réseau composé de la Cité « tête de réseau » et des organismes régionaux dans un souci de service public. Le rapprochement de la Cité des sciences et du Palais de la découverte sera évidemment recherché et soutenu par le ministère de la culture. Cependant, il n'est pas évident que la solution passe forcément par une répartition des expositions temporaires et permanentes entre les deux établissements. En effet, les expositions temporaires constituent un élément essentiel de l'attractivité de la Cité des sciences ; n'y maintenir que des expositions permanentes serait contraire à la logique de renouvellement régulier de l'offre de la Cité mise en place pour fidéliser le public et pour adapter les contenus aux évolutions des sciences et de l’industrie d’une part, des intérêts et  258 questionnements du public sur les enjeux technologiques de notre époque d’autre part. Réponse du Ministre de la Recherche Stagnation et fréquentation La Cour relève à juste titre une stagnation du nombre de visiteurs payants autour de 1 600 000 et la baisse de la fréquentation de l’espace d’exposition permanente Explora. Le ministère de la recherche souligne toutefois que la Cité des sciences et de l’industrie a pris peu à peu conscience de ce problème et qu’elle a programmé un renouvellement des espaces d’Explora tous les cinq ans afin de remédier à cette situation préoccupante. Les premiers résultats devraient pouvoir être constatés à l̵