A la très grande instabilité du périmètre ministériel depuis trente ans s’est récemment ajoutée l’instabilité des structures d’administration centrale chargées de la recherche avec la décision, prise en 1997, de scinder en deux directions – l’une consacrée à la recherche et l’autre à la technologie – l’ancienne DGRST devenue direction générale de la recherche et de la technologie en 1982. Des changements aussi fréquents de structure rendent nécessairement plus difficile l’exercice des responsabilités d’animation et de coordination du ministère de la recherche. Ils ne peuvent pas être sans fortes incidences sur la définition, le suivi et l’évaluation des politiques publiques. A. – La coordination 1. – La coordination entre organismes de recherche La situation d’imbrication et de recoupement qui a été décrite - fruit de l’histoire des organismes, de la personnalité des chercheurs et de l’évolution de la science, n’est pas en soi néfaste à la qualité de la recherche, ne serait-ce que parce que les équipes de recherche sont, de façon croissante, en situation de compétition au niveau international. Cette concurrence engendre l’émulation. Mais, elle exige, en contrepartie, une forte coordination entre les établissements pour éviter d’inutiles redondances. Des efforts ont été effectués au cours des années récentes par les organismes eux-mêmes. Depuis le début de la décennie 90, des accords-cadres bilatéraux entre établissements (CEA/INSERM en 1999, CNRS/Pasteur, etc.) ont instauré des procédures de concertation sur divers points, tels que la valorisation des résultats et le partage de leur propriété intellectuelle, le mode de nomination des directeurs des unités partagées, l’échange d’informations sur les dotations financières attribuées à ces unités, ou encore leur mode d’évaluation. En revanche, et pour des raisons qui tiennent pour partie à l’instabilité des structures, le ministère chargé de la recherche a été insuffisamment actif dans la coordination des institutions de recherche, domaine pourtant essentiel de la tutelle. Il a davantage pris acte des susceptibilités ou rivalités pouvant exister, comme lorsqu’il s’est agi par exemple d’amplifier, à partir de la deuxième moitié des années quatre-vingt, les efforts de recherche sur le SIDA. Cette situation peut sans doute s’expliquer, comme le fait remarquer le  316 ministère dans sa réponse aux observations de la Cour, par le fait que la mission des sciences du vivant créée en 1995 « demeurait réduite à la personne qui en était chargée [dont les] efforts étaient voués à l’échec et le rencontrèrent ». Cet état de fait est d’autant plus regrettable que les responsables des établissements – auxquels il revient de proposer des stratégies – ont besoin, en retour, d’arbitrages clairs sur la délimitation des champs de recherche. La création récente du comité de coordination des sciences du vivant et le lancement de réunions mensuelles inter-organismes permettent au ministère chargé de la recherche de s’estimer « désormais en mesure de jouer pleinement son rôle de coordination entre les organismes relevant de sa tutelle ». La Cour en prend acte en espérant que ces mécanismes pourront fonctionner durablement, condition de leur efficacité. 2. – Les relations avec les associations faisant appel à la générosité du public L’indépendance et la liberté de décision des associations caritatives dans l’affectation des fonds qu’elles collectent ne devraient pas faire obstacle à ce que soient définis avec elles, dans un souci de transparence, les conditions dans lesquelles les établissements publics seraient informés des flux financiers à destination des équipes travaillant dans leurs départements, ce qui n’est actuellement pas toujours le cas. De même, le recours à un financement pluriannuel des programmes qu’elles choisissent de soutenir renforcerait l’efficacité de leurs concours. Il économiserait les efforts de recherche de fonds des directeurs d’unités et permettrait l’établissement de comptesrendus scientifiques et financiers crédibles. Enfin, la Cour observe que les associations caritatives, ou des fondations étrangères attribuant notamment des bourses à des postdoctorants qui viennent travailler dans des laboratoires français, commencent à revendiquer leur part de propriété intellectuelle sur les résultats obtenus grâce à leur appui financier. Cette question complexe mériterait d’être examinée rapidement et de manière coordonnée de la part des EPST. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 317 B. – Les actions incitatives La volonté gouvernementale d'orienter les recherches est ancienne. Dès 1959 fut créé le fonds de développement de la recherche scientifique et technique, dont la vocation était de « développer, coordonner et animer des actions concertées ou urgentes dans le domaine de la recherche fondamentale ou appliquée ». A cette époque, où l’INSERM n’existait pas encore, furent aussi institués un Comité consultatif de la recherche scientifique et technique (également appelé « Comité des Sages »), et une nouvelle administration, la DGRST. Le Comité des sages fut chargé de définir les domaines essentiels qui n’avaient pas atteint, en France, une croissance suffisante, ainsi que les domaines dans lesquels une forte impulsion, doublée d’un mécanisme de coordination, était nécessaire. Parmi les actions prioritaires définies en 1959, figuraient, outre les recherches spatiales ou l’exploitation des océans, la biologie moléculaire, les cancers, l’application de la génétique, la neurophysiologie et la psychopharmacologie. C’est grâce à ces impulsions que la biologie moléculaire connut en France un grand essor, qui fut récompensé par l’attribution du prix Nobel aux professeurs Monod, Jacob et Lwoff. Cette période est restée une référence, et fut invoquée, en 1998- 1999, lorsque le ministère chargé de la recherche décida de relancer une politique incitative, dans le domaine des sciences du vivant. Cette politique s’est traduite par une forte progression des crédits incitatifs qui sont passés de 230 MF par an en moyenne entre 1995 et 1998 à 482 MF (73,480 millions d’euros) en 1999 et plus de 500 MF (76,22 millions d’euros) en 2000. Si le ministère relativise cette croissance en affirmant que la part des crédits incitatifs dans le budget civil de la recherche et développement est plus modeste qu’elle ne le fut dans les années 60, il reconnaît aussi que ses crédits incitatifs représentent « la moitié des autorisations de programme des trois établissements les plus actifs dans le domaine des sciences de la vie ». Ce constat souligne la volonté du ministère moins d’arbitrer que de gérer directement les crédits. Hormis des actions d’incitation menées en faveur de l’émergence de jeunes équipes depuis 1998, ces fonds sont majoritairement destinés à soutenir et favoriser les recherches dans les domaines de la génomique et des maladies infectieuses, en particulier, le SIDA et les maladies à prions.  318 Pour ce faire, le ministère chargé de la recherche a choisi, non pas de doter davantage les organismes de recherche où se mènent des travaux sur ces thèmes – à charge pour eux de donner de fortes impulsions internes – mais de garder la maîtrise et la gestion directe de ces budgets. Les crédits ministériels sont, pour les uns attribués à des organismes ad hoc (les GIP Génoscope et CNG), pour les autres alloués sur appels d’offres lancés par le ministère lui-même. Cette politique publique d’incitation par distribution d’aides financières a une double ambition : favoriser l’innovation ou la réorientation des thèmes de recherche, redistribuer les chances entre les équipes de recherche, au profit notamment de petites équipes - souvent jeunes - porteuses de projets novateurs. Mais elle se heurte à deux effets pervers. En premier lieu, les mécanismes de financement des laboratoires de recherche biomédicale sont en effet devenus tels que la course aux subventions en fait systématiquement partie, et que les laboratoires sont prêts à soumissionner à tout appel d’offre ou presque. Dès lors, l’aide publique peut ne pas avoir pour effet de réaliser l’objectif d’innovation ou de réorientation qu’elle poursuit. La Cour a ainsi pu constater dans ses enquêtes que des projets de recherche déjà largement engagés avaient été financés en cours d’exécution par des crédits incitatifs alors qu’ils auraient été de toutes les façons menés à terme. En second lieu, le ministère ayant besoin de s’appuyer, pour décider de l’attribution des crédits, sur l’avis des meilleurs experts scientifiques, choisis parmi les spécialistes des disciplines soutenues, les bénéficiaires des appels d’offres sont souvent des équipes déjà installées et confirmées. En revanche, une telle politique incitative, si elle s’appuie sur des responsables scientifiques de grande autorité, disposant du temps et de l’indépendance nécessaires, peut avoir des résultats remarquables comme en témoignent les deux exemples de la lutte contre le SIDA avec l’ANRS et les actions incitatives relatives aux maladies à prions, c’est à dire aux encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ou ESST). A l’inverse, l’exemple de l’incitation aux recherches sur le génome à partir de la fin des années 80 atteste des difficultés rencontrées si les conditions de leur plein succès ne sont pas préalablement définies et correctement remplies. 1. – Le SIDA En France, les recherches sur le SIDA - qui ont commencé à l'Institut Pasteur, au début des années quatre-vingt, et permis aux LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 319 équipes de cet institut d'isoler le virus responsable de la maladie en 1983 - ont tardé à s'intensifier. C’est en 1987, au moment de la prise de conscience croissante des problèmes posés par cette épidémie, que le ministère chargé de la recherche mit en place un « Programme national de recherche sur le SIDA », fortement doté en crédits , et qu’un an plus tard, une « Agence nationale de recherches sur le SIDA » (ANRS) reçut pour mission d'évaluer, stimuler, coordonner et financer les recherches sur le SIDA, en collaboration avec toutes les institutions participant à la recherche biologique et médicale. Depuis plus de dix ans, l’ANRS a distribué entre 150 et 230 MF par an. La panoplie de ses aides à la recherche est allée des soutiens contractuels aux bourses de recherche, en passant par des achats directs pour le compte des laboratoires de recherche et par des actions d'animation et d'information scientifiques. Le conseil d'administration et la direction de l'Agence se sont employés dès sa mise en place à définir un mode de composition et de fonctionnement des comités chargés de la sélection des projets qui permette d’éviter les travers souvent observés dans les comités d'évaluation scientifique. Les membres des comités furent renouvelés par moitié tous les deux ans, et afin de se préserver du risque connu « d'autodistribution », l'ANRS mit en place des règles permettant de le limiter. Le règlement intérieur organise clairement les modalités « d'examen de dossiers émanant de membres des comités ou de leurs équipes » : présence d’experts étrangers, examen préliminaire des « liens privilégiés » existant entre les membres du comité et les demandeurs, choix des rapporteurs en dehors des membres de l'organisme d'appartenance des demandeurs, absence du demandeur lors de l'examen de son dossier par le comité, vote anonyme et secret. La Cour a relevé que l’Agence avait, par la variété de ses actions et leur adaptation permanente aux besoins de la recherche, effectué un très important travail de structuration et de développement des recherches sur le SIDA en France. 2. – Les maladies à prions Le programme « ESST - prions » a été conçu au printemps 1996, à la suite de la crise provoquée par l’annonce en Grande- Bretagne de l’existence de dix cas d’une nouvelle forme de la maladie de Creutzfeld-Jakob susceptible d’être liée à l’exposition à l’agent de l’encéphalopathie spongiforme bovine sévissant au Royaume-Uni. Un  320 « Comité interministériel d’experts sur les ESST et les prions » placé sous la tutelle des ministères chargés de la santé, de la recherche et de l’agriculture conclut rapidement à la nécessité de donner un forte impulsion à la recherche (fondamentale, appliquée, thérapeutique) sur les ESST. Le gouvernement lança alors un programme pour deux ans. La nécessité de mobiliser la communauté scientifique dans un domaine jusqu’alors peu exploré en France conduisit le comité d’experts à préconiser d’abord une action immédiate puis, à partir de 1997, un fonctionnement plus classique par appels d’offres. Ces appels d’offre sont coordonnés avec ceux de l’Union européenne et une de leurs originalités est qu’ils sont conçus pour ne pas être de simples guichets financiers, un suivi scientifique rigoureux en cours de recherche étant organisé. Comme ceux de l’ANRS, ces appels d’offre s’inscrivent dans la durée et dans un processus d’élaboration et d’ajustement progressifs : les actions concertées coordonnées ont été peu à peu enrichies de thématiques nouvelles et des projets de recherche en réseau ont été regroupés. Les moyens financiers qui ont été consacrés à ce programme sont en léger recul par rapport aux prévisions initiales, probablement en raison de la croissance, plus lente que prévu, du nombre d’équipes impliquées dans les recherches sur les maladies à prions (27,5 MF d’AP distribués entre 1997 et 1999 contre 37 MF prévus). 3. – Le génome Si des initiatives privées françaises ont vu le jour au début des années quatre-vingt, en particulier grâce au CEPH ou au Généthon, laboratoire créé par l’AFM, en association avec le CEPH et ont permis à la France de se placer en leader de la cartographie des génomes, les actions publiques ont été plus tardives. Ce n’est qu’en 1988 que le ministère mit en place une première action concertée Avec des moyens (21 MF entre 1988 et 1990) sans commune mesure avec les efforts engagés aux États-Unis (200 millions de dollars en cinq ans) et en Grande-Bretagne. En 1990 fut annoncé le lancement d’un « programme national génome humain », et la création, un peu sur le modèle de l’ANRS, d’un « GIP génome humain » destiné à être doté par le ministère de crédits incitatifs, de façon à pouvoir redistribuer ces crédits à la communauté scientifique. Mais le GIP « Groupement de recherches et d’études sur les génomes » (GREG) ne fut juridiquement créé qu’en janvier 1993, soit 27 mois après l’annonce LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 321 ministérielle et ne reçut que 185 MF en quatre ans au lieu des 100 MF par an qui étaient initialement prévus. Il est vrai que, lancé dans le cadre du programme génome humain, le GREG vit sa vocation élargie à l’ensemble des génomes. Or, la communauté scientifique était partagée entre des chercheursmédecins privilégiant la recherche en génétique médicale et des chercheurs non hospitalo-universitaires, qui privilégiaient une exploration de l’ensemble du génome humain et des génomes animaux et végétaux. Ce sont les premiers qui eurent, à partir de 1994, la plus grande influence sur les choix ministériels, en contradiction avec les objectifs et les actions déjà engagés par le GREG. De plus, en 1994, l’AFM, conformément à ce qu’elle avait annoncé dès 1990, recentra sa politique sur les maladies neuromusculaires et la thérapie génique et le GREG dut alors faire face à un afflux de demandes de subventions pour des projets de génétique médicale, sans que son budget puisse y suffire, ce que nombre de chercheurs hospitalouniversitaires lui reprochèrent. Dès lors, au début de 1995, le ministère chargé de la recherche lui retira de larges domaines de la recherche sur les génomes, avant de décider de sa dissolution en 1996, deux ans avant le terme prévu dans la convention constitutive. Les reproches adressés par le ministère au GREG et justifiant ces décisions tiennent pour une large part à la faiblesse des moyens réellement accordés au groupement. Plus fondamentalement, la dissolution s’explique par la volonté du ministère de gérer directement les actions incitatives et leurs crédits : décision prise dès 1995 de retirer au GREG ses compétences en bio-informatique pour les confier à un groupement d’intérêt scientifique créé à cette occasion, Infobiogen ; création en 1995, directement sur le budget du ministère, de quatre actions incitatives sur le thème de la génétique, dotées à hauteur de 50 MF (soit près du double du budget accordé en 1995 au GREG). Un tel choix a pour effet de déplacer l’action du ministère du rôle de pilote vers un rôle de gestionnaire direct de crédits pour lequel il est mal armé. Alors que selon ses propres termes, une fois le GREG dissous, « il revenait aux organismes de recherche d’assurer la relève », le ministère a souhaité créer deux structures ad hoc : le Génoscope (centre national de séquençage) et le centre national de génotypage.  322 L’idée de créer un grand centre public de séquençage était défendue, depuis le début des années 90, par l’AFM qui souhaitait abandonner sa propre activité de séquençage pour se recentrer sur la thérapie génique. Annoncée en octobre 1996, la décision d’implanter le Génoscope à Evry correspondait aux souhaits de l’AFM qui y avait déjà installé son laboratoire. Au départ, ce choix n’était pas cohérent avec la décision prise lors de la création de l’université d’Evry en 1991 de ne pas y instaurer d’enseignement de biologie et ni avec celle d’implanter le groupement scientifique Infobiogen à Villejuif. Mais depuis, un enseignement en biologie a été créé à l’université d’Evry en 1998 et la décision a été prise, en 1999, de transférer Infobiogen à Evry. C. – L’orientation des jeunes chercheurs Le recrutement et l’orientation des jeunes chercheurs constituent l’un des moyens de pilotage de la recherche. Or, les pouvoirs publics ne semblent pas vouloir se doter des instruments leur permettant d’exploiter au mieux ce levier d’action. 1. – Le financement des stages post-doctoraux La présence dans les laboratoires de recherche de postdoctorants qui n’ont pas nécessairement vocation à être ultérieurement recrutés dans la fonction publique en tant que chercheurs est un des facteurs clefs de la compétitivité de la recherche d’un pays. Si les doctorants constituent également une force d’appoint, ils représentent en même temps une charge d’encadrement pour leur laboratoire d’accueil, ce qui n’est pas le cas des post-doctorants. Comme l’observait en 1998, le directeur du département des sciences de la vie du CNRS : « ce sont essentiellement les post-docs qui font fonctionner les laboratoires américains : ainsi les laboratoires ont-ils la possibilité de devenir très rapidement performants sur un nouveau thème en mobilisant des post-docs compétents ». Par ailleurs, le séjour postdoctoral permet aux chercheurs de tisser des liens personnels et de constituer ainsi un réseau informel. Il facilite enfin la reconversion thématique des jeunes chercheurs. Le problème de la rémunération des post-doctorants se fait particulièrement sentir dans le domaine des sciences de la vie où 42% des nouveaux docteurs effectuent un séjour post-doctoral contre un quart dans les autres disciplines. Jusqu’au milieu des années 70, LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 323 l’expansion continue des établissements publics ou privés leur permettait de recruter les étudiants avant même l’achèvement de leur thèse. Depuis cette époque, la période post-doctorale s’est allongée. Ainsi, pour les chargés de recherche recrutés par l’INSERM entre 1995 et 1997, le délai médian entre la soutenance de thèse et le recrutement a été supérieur à deux ans et demi, cette durée allant de quelques mois à plus de sept années. Au CEA, le délai moyen est de trois ans et demi. Le système français ne s’est pas adapté à cet état de fait. Le ministère chargé de la recherche a décidé de ne soutenir que marginalement les stages post-doctoraux des Français en France, pour privilégier l’octroi de bourses de thèse et favoriser l’accueil de postdoctorants étrangers. Cette attitude s’explique pour partie par la crainte de créer un stock de chercheurs hors-statut présents dans les laboratoires publics. En contrepartie, s’offre à la petite minorité qui peut être embauchée comme chercheurs ou enseignants chercheurs la stabilité de la carrière de fonctionnaire- chercheur. Dès lors, un quart seulement des 7 000 boursiers présents dans les laboratoires de recherche biomédicale sont des post-doctorants. Le déséquilibre se retrouve dans les établissements publics (29% de postdoctorants au CNRS) et dans les structures privées de grande taille (18% à l’institut Pasteur) ou plus petite (un post-doctorant pour sept doctorants à la fondation Jean Dausset). Le déséquilibre est moins grand à l’Institut Curie où la proportion de post-doctorants est de 40%. Cette orientation conduit les établissements de recherche à chercher des modes de financement alternatifs, principalement par le recours à des associations caritatives. Celles-ci financent environ la moitié des post-doctorants français présents dans les unités INSERM et plus du tiers au CNRS. Parmi ces associations caritatives, les associations spécialisées sur une pathologie jouent un rôle particulier. Ainsi, plus 40% des chargés de recherche recrutés par l’INSERM ont un jour été financés par une des trois principales associations (LNCC, ARC et AFM). Le problème de financement conduit également les laboratoires à recourir fréquemment à une association de gestion afin de recueillir les fonds nécessaires au paiement de ces chercheurs en contournant les procédures internes aux établissements. Les établissements développent enfin des financements propres. C’est le cas avec les « postes d’accueil » du CNRS et de l’INSERM  324 désormais ouverts aux post-doctorants. C’est le cas au CEA qui a fortement diminué le nombre de ses bourses de thèse pour augmenter les bourses post-doctorales et de l’Institut Pasteur qui finance 16% de ses post-doctorants sur son budget propre. Quant à l’Institut Curie, il a fait de l’accueil des post-doctorants étrangers une priorité afin de contourner les filières ministérielles qu’il juge complexes et lentes. L’industrie, certains organismes internationaux ou pays étrangers, et les collectivités locales apportent aussi leurs financements. La difficulté qu’il y a à rémunérer des post-doctorants français engendre une précarité pour les jeunes chercheurs, notamment pour ceux qui, après une première période post-doctorale à l’étranger, souhaitent revenir en France pour ne pas se couper de leur communauté scientifique d’origine. Le cas extrême rencontré est celui d’un chercheur qui en sept ans passés dans la même unité INSERM a enchaîné 25 contrats successifs, financés par l’INSERM, des associations ou l’université. 71% des post-doctorants ayant obtenu leur doctorat en France passent ainsi leur période post-doctorale à l’étranger. Cette situation qui n’est pas en soi mauvaise, a pour corollaire, en raison du faible nombre des recrutements dans les organismes de recherche français, soit l’abandon de la recherche par ces post-doctorants, soit leur recrutement par les organismes de recherche étrangers où ils ont effectué leur stage, surtout s’ils sont brillants. Dès lors, la Cour s’interroge sur la pertinence d’un choix qui, en refusant de mettre en place un système de financement des bourses post-doctorales pour des post-doctorants français, risque de pénaliser la compétitivité des laboratoires français et de créer une situation de précarité pour les jeunes chercheurs sans éviter pour autant la présence de nombreux chercheurs non statutaires dans les laboratoires publics. La création de contrats à durée déterminée pour des jeunes chercheurs post-doctorants pourrait être une solution judicieuse, offrant à des jeunes chercheurs un « sas » entre leur vie universitaire et leur carrière dans la recherche ou l’industrie, assorti d’un label d’excellence lié à la notoriété et la qualité des établissements publics. La direction du budget fait observer qu’il « serait paradoxal de créer au sein des EPST de nouveaux emplois sur des CDD, alors que des mesures viennent d’être prises pour résorber l’emploi précaire au sein de la fonction publique ». Mais cette position qui peut s’expliquer par le risque de pressions syndicales pour la titularisation de ces jeunes postdoctorants au terme de leur contrat ne prend pas suffisamment en LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 325 compte l’intérêt de cette option pour la recherche et pour les jeunes chercheurs eux-mêmes dont la faisabilité mériterait à tout le moins d’être discutée. 2. – Les recrutements Le recrutement des chercheurs oriente les recherches à long terme puisque les personnels recrutés travaillent dans la recherche publique pendant plus de trente ans. Les procédures et les contraintes liées aux recrutements diffèrent fortement d’un établissement à l’autre. Néanmoins, elles se caractérisent dans tous les établissements par leur très forte sélectivité et le haut niveau d’exigence académique. Les EPST sont soumis au droit de la fonction publique. Ils recrutent leurs chercheurs, après une procédure assez rigide d’attribution des postes aux différents secteurs de la recherche, par des concours sur titres et travaux. Le CEA ou l’institut Pasteur bénéficient d’une souplesse de recrutement plus grande. Le recrutement des candidats ne fait pas l’objet d’un âge limite et laisse toute liberté dans les recrutements aux différents niveaux. La réglementation des concours des EPST impose une limite d’âge aux candidats aux concours de chargés de recherche de 2ème classe (31 ans) et plafonne la proportion des recrutements de chargés de recherche de 1ère classe dans le total des recrutements de chargés de recherche. Ces contraintes peuvent constituer un frein au recrutement de docteurs en médecine, du fait de la durée de leurs études, et donc au développement de la recherche dite « finalisée » et de la recherche clinique. Enfin, le nombre restreint d’experts compétents qui peuvent être choisis pour les jurys de recrutement empêche que soit éliminé, en dépit des précautions prises, le risque de cooptation. Depuis 1991, l’INSERM a calculé qu’un candidat « avec relation » (c’est-à-dire ayant la même affectation qu’un membre du jury) avait, en moyenne, trois fois plus de chance d’être admissible qu’un candidat « sans relation », et deux fois et demi plus de chances d’être admis. Mais, la grande différence entre les EPST et les autres organismes de recherche tient surtout à la capacité ou non d’orienter les recrutements en fonction des thèmes prioritaires de recherche. Là encore, les marges de manœuvre dont disposent les EPST dans les  326 recrutements et plus encore les affectations sont extrêmement faibles par rapport aux autres organismes. Au CNRS, la répartition des nouveaux postes entre départements scientifiques et la répartition entre les différentes sections du département des sciences de la vie s’effectuent principalement sur la base d’un prorata des effectifs globaux. Les arbitrages du département se limitent dès lors à des évolutions d’un poste en plus ou en moins par section, ce qui est peu en phase avec le rythme d’évolution de la recherche biomédicale. A l’INSERM, la répartition des postes entre commissions scientifiques spécialisées ne s’écarte que très marginalement d’une répartition qui reproduit le poids démographique actuel des différents secteurs. Il est à noter que les secteurs les plus favorisés sont aussi ceux pour lesquels les financements associatifs de bourses postdoctorales sont les plus accessibles. Pour pallier sa faible capacité d’orientation des jeunes chercheurs, le CNRS a mis en place une procédure de fléchage des postes qui permet d’ouvrir un concours spécial pour une thématique donnée. Mais cette possibilité est peu utilisée car le nombre de candidats par poste, nettement inférieur à ce qu’il est pour le concours général, peut conduire au recrutement de candidats de moindre qualité. Surtout, l’efficacité du système est limitée par le fait que les candidats ne sont tenus de rester que 18 mois dans le poste ainsi fléché. Au CEA, les procédures de recrutement visent à refléter les choix des thèmes de recherche prioritaires. A l’approche classique des EPST de sélection sur des critères d’excellence académique, s’ajoute une approche d’entreprise fondée sur l’adéquation du profil et du projet du candidat aux postes proposés par le département. Ces procédures permettent aux responsables de département et aux responsables de laboratoire d’être directement impliqués dans le processus de sélection puis de valorisation du projet du candidat dans leur structure et par rapport à la stratégie du CEA. Par ailleurs, chaque année la direction des sciences du vivant dispose d’une réserve de postes budgétaires qui permet de coupler investissements et créations de postes pour développer de nouvelles recherches. L’effort particulier d’affectation coordonnée des investissements et des chercheurs recrutés aux thèmes prioritaires est cité par les chercheurs comme une supériorité du CEA par rapport aux EPST. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 327 Ces constats conduisent la Cour à recommander une plus grande souplesse dans l’organisation des recrutements initiaux pour les EPST, surtout dans une période marquée par une baisse du nombre de recrutements annuels. D. – L’évaluation des travaux de recherche 1. – Les modalités de l’évaluation Dans tous les organismes de recherche, l’évaluation des travaux des laboratoires est effectuée par des comités regroupant plusieurs spécialistes du secteur. Ce choix du « jugement par les pairs », qui se retrouve dans tous les pays du monde, fait l’objet d’une application différente selon les organismes. Les instances d’évaluation des EPST comprennent à la fois des personnalités scientifiques désignées par les ministres de tutelle et, de façon majoritaire, des membres élus par les chercheurs. A l’INSERM, plus des deux tiers des personnes désignées par les ministres travaillent dans des unités INSERM. La présence d’évaluateurs extérieurs est donc réduite. La présence d’étrangers est encore plus réduite, et encore s’agit-il toujours de chercheurs travaillant au sein de la recherche française. De plus, le faible nombre d’experts français dans chaque domaine scientifique fait reposer l’évaluation sur un petit groupe d’individus. L’internationalisation des instances d’évaluation apparaît à la Cour comme une priorité. S’agissant de l’évaluation individuelle des chercheurs, elle a lieu, dans les EPST, tous les deux ans sur la base d’un rapport d’activité. Le directeur d’unité n’intervient pas dans cette évaluation. La connotation syndicale des élections dans les instances d’évaluation a pour conséquence que les membres élus ont, au moins de facto, un rôle de défense des intérêts professionnels de leurs électeurs. Ce rôle peut entrer en conflit avec la mission d’évaluation des chercheurs. Au CEA, l’évaluation individuelle est assurée par le supérieur hiérarchique au travers notamment d’un entretien annuel. Cependant, les procédures ont été rapprochées de celles des EPST, le changement de grade étant soumis, depuis 1993, à l’avis d’une commission interne au CEA. Enfin, à l’institut Pasteur, les promotions de grades des chercheurs se font après classement des postulants par la  328 « commission de classement », uniquement constituée de membres élus. Il semble toutefois que l’ensemble de ces procédures d’évaluation soit amené à changer substantiellement, le nouveau directeur général ayant annoncé son intention de réformer en profondeur un système qu’il juge critiquable. 2. – Les critères de l’évaluation Respectant le principe de libre choix des thèmes de recherche, les évaluations menées dans les EPST portent uniquement sur la qualité des travaux et non pas sur le choix des thèmes de recherche. Pour juger de cette qualité, les instances d’évaluation se fondent principalement sur les publications des chercheurs et des équipes. Certains ont pu souligner que les instances d’évaluation avaient tendance à recourir aux critères d’évaluation les plus commodes, comme le nombre de publications, plutôt qu’à des critères plus qualitatifs comme le contenu des publications ou la durée des citations. Le choix de cet indicateur du nombre de publications, notamment lors du recrutement des chercheurs, a en tout cas pour effet d’inciter les jeunes scientifiques à travailler sur des sujets générateurs d’un maximum de publications. Il est regrettable de voir qu’en dépit d’un statut protecteur, les chercheurs français ne sont pas plus encouragés à s’engager dans des recherches dites « à risques ». L’ensemble des organismes cherche à introduire une plus grande variété de critères d’évaluation. De ce point de vue, l’Institut Pasteur ou le CEA paraissent plus avancés. 3. – Les effets de l’évaluation L’évaluation des unités par les instances d’évaluation des EPST ne débouche pas sur des recommandations précises d’évolution des travaux mais sur un avis d’ensemble sur la qualité de l’unité et son maintien dans l’établissement. Le précédent directeur général de l’INSERM avait instauré la règle selon laquelle une unité de recherche devait être fermée après douze ans, quitte à être re-créée avec les mêmes équipes, voire le même directeur, mais avec un nouveau projet, et après avoir été évaluée de la même façon que les autres créations. Cette règle aurait pu permettre de lier la re-création de l’unité à sa capacité de LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 329 renouvellement et d’innovation scientifique et non seulement à l’excellence des travaux ; si la règle est entrée dans les mœurs, rares sont les unités dont les directeurs ont demandé la re-création sans l’obtenir. Au CNRS, le nombre de suppressions d’unités a assez significativement diminué depuis 1991 et la politique du département des sciences de la vie s’est plutôt orientée vers la restructuration des équipes qui permet d’examiner les activités d’une unité de recherche et ses projets futurs sans la supprimer. Au CEA, le niveau de recommandation des instances d’évaluation est souvent assez fin. Les recommandations sont intégralement publiées et portées à la connaissance des laboratoires, des tutelles et des partenaires et la plupart d’entre elles sont suivies d’effet dans un délai de l’ordre de un à deux ans. Quant à l’évaluation individuelle des chercheurs, la gradation détaillée des avis émis par les instances d’évaluation des EPST est sans rapport avec les conséquences réelles pour les chercheurs. Ainsi à l’INSERM, sur 3 871 avis rendus entre 1995 et 1998, sept seulement étaient défavorables et ont débouché sur une retraite anticipée ou, en cas de refus du chercheur, sur un changement d’affectation. L’instance d’évaluation a, dans 26 cas en quatre ans, refusé de se prononcer du fait de la trop faible activité scientifique du chercheur, qui a pu aller, dans un cas, jusqu’à sept années sans publication scientifique. Ces refus de vote s’apparentent à un refus de rendre un avis défavorable. Au CNRS, la gestion des chercheurs se limite pour l’essentiel au suivi des avis émis par les sections du comité national. Ces avis sont transmis aux dix chargés de mission du département des sciences de la vie qui suivent chacun en moyenne 320 chercheurs. Il est difficile dans ce cadre de parler de gestion fine des ressources humaines. Il apparaît souhaitable que le ministère de la recherche veille à l’internationalisation rapide des instances d’évaluation et à l’amélioration du suivi des procédures d’évaluation individuelle et collective. ! Dans les prochaines décennies, les résultats obtenus dans la recherche biomédicale auront des conséquences capitales pour notre pays, sur le plan scientifique comme sur le plan économique. Il  330 apparaît donc essentiel de gommer les défauts rencontrés dans l’organisation et le financement de la recherche, défauts qui, s’ils sont bien souvent communs à l’ensemble des secteurs de la recherche, font sentir leurs effets de manière accentuée dans le domaine biomédical. A cet égard, la Cour a pris acte de l’ensemble des intentions exprimées par le ministère de la recherche et s’attachera à apprécier les conditions et les effets de leur mise en œuvre. Elle tient toutefois à souligner l’importance du rôle arbitral du ministère pour l’avenir. Comme l’observait en effet le Commissariat au plan dans un rapport consacré à la recherche en France, « les pays dont les progrès scientifiques et surtout techniques et économiques ont été les plus impressionnants se sont dotés au plus haut niveau gouvernemental de structures fortes de coordination ». Il revient en effet à l’autorité ministérielle d’exercer ses responsabilités de coordination en approuvant les stratégies des établissements et en opérant entre eux les arbitrages humains et financiers qu’appellent ces stratégies. Il importe surtout de renverser la tendance qui a conduit à ce que les crédits publics soient de plus en plus absorbés par les dépenses de personnel au détriment des dotations de fonctionnement courant des laboratoires. Quant aux responsables des établissements de recherche, il leur revient, avec leurs conseils d’administration et éclairés par les conseils scientifiques et la communauté des chercheurs, de procéder aux réallocations de moyens qui s’imposent pour aider les équipes les plus dynamiques et donner des chances aux démarches originales ou à des champs de recherche peu explorés. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 331 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie La Cour critique le morcellement actuel du paysage institutionnel français de la recherche, qui la conduit à s’interroger notamment sur l’adaptation de la structure juridique des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) aux contraintes de la recherche moderne. Le recours de plus en plus fréquent à des groupements d’intérêt public (GIP) conduit en effet à soumettre aux règles de droit privé des activités relevant du service public de la recherche financées sur fonds publics. Selon la Cour, il serait donc plus approprié de redonner aux établissements publics de recherche la souplesse de gestion qui leur fait aujourd’hui cruellement défaut. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) partage globalement ce constat établi par la Cour. Il a notamment souligné à plusieurs reprises le caractère non satisfaisant, en termes de gestion, de la structure et de la nomenclature budgétaires actuelles en trois sections des EPST. Pour y remédier, une harmonisation des structures comptables et budgétaires de l’ensemble des établissements publics nationaux pourrait se révéler très opportune, dans le sens d’un rapprochement le plus complet possible avec les règles posées par le plan comptable général. C’est dans cet esprit qu’a notamment été opérée la refonte de l’instruction comptable M9145 applicable aux établissements publics nationaux à caractère administratif (EPA). De la même façon, s’agissant du budget des EPA, la circulaire de préparation budgétaire pour 2001 a été rénovée, le nouveau cadre s’inspirant fortement de celui appliqué aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Une démarche identique pourrait dès lors être retenue pour la structure budgétaire des EPST, avec encore plus de souplesse au 45 Instructions codificatrices n°98-075-M91 du 22 juin 1998 et n° 99-084 M91 du 4 août 1999.  332 niveau de la limitativité des crédits afin de tenir compte des spécificités inhérentes au monde de la recherche. Cette rénovation pourrait d’ailleurs être conduite sans remettre en cause le principe des dotations globales de laboratoires, auxquelles ces établissements sont très attachés et dont la Cour relève l’intérêt. Ces dotations globales, définies par la loi 82-610 du 15 juillet 1982, consistent en effet avant tout en une technique de délégation de crédits qui ne peut qu’être maintenue, mais ne nécessitent pas pour autant d’être isolées sur une ligne unique du budget de l’établissement. Au final, une telle rénovation du cadre budgétaire des EPST faciliterait leurs relations avec les autres organismes intervenant dans le monde de la recherche, tels que le Commissariat à l’Énergie Atomique (CEA) ou l’Institut Pasteur, dont la Cour souligne la souplesse de gestion et dont la gestion financière est similaire à celle des entreprises. Dans son rapport, la Cour constate également que la période récente se caractérise par un renforcement de la « mixité » des unités de recherche, alors même qu’on avait assisté, dans la décennie précédente, à un mouvement inverse. Elle relève les effets perturbateurs pour l’organisation des recherches d’un tel revirement. Le MINEFI partage l’analyse plutôt critique que fait la Cour de ces unités mixtes, notamment des instituts fédératifs de recherche (IFR), dont la gestion manque de transparence. C’est notamment par la voie de l’harmonisation des instruments budgétaires et comptables des organismes intervenant dans le domaine de la recherche que des solutions pourront être apportées aux difficultés de gestion posées par ces IFR. Il résulte des remarques qui précèdent que le MINEFI, comme la Cour, est convaincu de la nécessité d’évoluer dans le sens d’une plus grande souplesse de gestion des EPST. Dans cette optique, on pourrait également s’interroger sur la possibilité d’autoriser les EPST à inscrire à leur budget une enveloppe évaluative afférente aux dépenses de personnel. Cette question mériterait toutefois une expertise approfondie. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 333 Réponse de la Ministre de l’Emploi et de la solidarité La définition du domaine de la recherche biomédicale ne recouvre que l’« acquisition des connaissances pouvant permettre le traitement des maladies humaines ». Elle pourrait être étendue à leur prévention et leur approche en santé publique qui doivent du reste être développés. Le rapport fait un constat qui me préoccupe particulièrement et qui concerne la difficulté des Etablissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) à se mobiliser rapidement sur des thématiques émergeantes (encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST) par exemple ou sur des approches nouvelles (génomique). Les raisons évoquées sont multiples : grande diversité des organismes impliqués dans la recherche biomédicale, mixité des unités de recherche, liberté du chercheur. A ces facteurs qui contribuent à l’autonomisation croissante des structures de recherche vis-à-vis des organismes, s’ajoute la part de plus en plus importante dans le budget des unités, des ressources « extérieures » rendues nécessaires en raison des budgets de fonctionnement insuffisants octroyés par les organismes. Ainsi, le rapport souligne que ces budgets incitatifs, d’origine associative ou publique, jouent un rôle structurant d’importance croissante sur l’orientation thématique des groupes de recherche. Je partage cette analyse sur la multiplicité des organismes et l’imbrication des champs de recherche qui rendent indispensable « l’existence d’une instance d’arbitrage ». Il me paraît primordial que les thématiques développées, grâce à ces actions d’incitation soient le résultat d’un choix, auquel l’ensemble des ministères doit être associé. Cette implication conjointe des ministères, notamment ceux de la recherche et de la santé, doit être effective dans les différentes phases de lancement, de suivi et d’évaluation des actions de recherche. Le rapport insiste sur la nécessité de trouver des solutions pour permettre le financement des stages post-doctoraux et d’augmenter le recrutement des chercheurs en attirant dans le secteur biomédical des chercheurs d’autres disciplines notamment en sciences sociales. Cette préconisation me paraît en effet indispensable. En outre, le  334 renforcement des disciplines nécessaires à la santé publique est une des grandes priorités du ministère. L’ouverture des instances d’évaluation à des experts étrangers présentée comme une priorité me paraît en effet souhaitable. Toutefois, le rapport ne se prononce pas formellement sur la nature des critères d’évaluation à retenir. Or, aux critères classiques d’évaluation, il paraît nécessaire de rajouter le caractère innovant des recherches, leur potentiel en matière de développement industriel, mais aussi leur intérêt en appui aux décisions de santé publique. De même, je souhaite que la contribution des chercheurs dans les instances d’expertise scientifique en appui aux pouvoirs publics soit prise en compte dans cette évaluation afin d’être encouragée et valorisée. Réponse du Ministre de la Recherche L'effort de recherche d'un pays et son niveau de développement social et de performance économique sont étroitement corrélés. La baisse de la dépense intérieure de recherche et de développement (DIRD) par rapport au PIB, que confirment en France les statistiques les plus récentes46, peut à cet égard paraître préoccupante au premier abord. Les facteurs qui expliquent l'évolution de ces dernières années (essentiellement la réduction des dépenses de recherche militaire47) permettent cependant d'estimer que ce fléchissement revêt un caractère conjoncturel. Pour la part directe qu'il y prend, au moyen du budget civil de recherche et de développement (BCRD), l'État continue d'investir de façon importante dans la recherche. Par rapport aux principaux États auxquels il est habituel de se référer, la France est, avec l'Allemagne, le pays où le financement des activités 46 L'estimation de la DIRD en 1999 est de 191,1 milliards de F HT (2,17 % du PIB). 47 La dépense budgétaire de recherche et de développement militaire (DBRM) est passée de 35 en 1990 à 20 en 1999 (en milliards de francs courants TTC). LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 335 de recherche et de développement technologique par des crédits budgétaires civils est le plus élevé48. Dans ce contexte, un quart du BCRD est actuellement consacré dans notre pays aux sciences du vivant, soit 13,8 milliards en 200049, ce qui place ce domaine au premier rang, loin devant le secteur spatial (17 %). Les sciences du vivant recouvrent un domaine plus vaste que celui du secteur biomédical au sens strict, mais, avec environ 10 milliards de francs sur 13 en 1999, celui-ci en constitue le sousensemble le plus important. Conformément aux priorités fixées par le Gouvernement dans le cadre du comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST)50, la prééminence des sciences de la vie a en effet été confortée en loi de finances pour 2000 et continuera de l'être en 2001. Les travaux de la Cour ont porté sur les organismes de recherche, c'est-à-dire sur les établissements publics (INSERM, CNRS, INRA, CEA), les groupements d'intérêt public (ANRS, Génoscope-CNS et CNG) et les fondations (Pasteur, Curie et Dausset) qui sont les principaux acteurs de la recherche biomédicale en France. Ils ont par ailleurs porté sur les actions incitatives du ministère. Ils n'ont cependant pas porté sur les hôpitaux et sur les universités. La recherche biomédicale englobe toutes les recherches portant sur la biologie des êtres humains, qu'il s'agisse d'êtres sains ou d'êtres malades. Il est donc souhaitable que s'établisse un continuum entre la recherche fondamentale et la recherche médicale finalisée, laquelle comprend l'analyse de cohortes de patients, les essais thérapeutiques, la recherche et l'évaluation des outils diagnostiques et thérapeutiques. Or cette dernière ne peut se développer qu'en milieu hospitalier. D'une manière générale et en particulier dans le domaine des sciences de la vie, le ministère de la recherche s'emploie à réduire la césure qui existe en France entre la recherche fondamentale et la recherche appliquée et à rapprocher les organismes de recherche spécialisés et les universités. 48 0,74 % du PIB en 1998. 49 Ce qui représente une augmentation de + 5,3 % par rapport à 1999, à comparer à une augmentation globale du BCRD de 2 %. 50 Réunion du 1er juin 1999.  336 Sous l'angle de l'organisation et de l'allocation des moyens, ce secteur est certainement un des plus complexes et des plus évolutifs qui soit. En réponse aux observations de la Cour, le ministère de la recherche propose ici quelques remarques concernant la création de structures nouvelles et les modalités de fonctionnement et de gestion des organismes de recherche. La question de la coordination et du financement est traitée au chapitre concernant l'action du ministère. L'organisation et le financement de la recherche biomédicale Une des caractéristiques majeures du domaine observé réside incontestablement dans la multiplicité et la diversité des intervenants. De nombreux organismes de recherche ont été créés par les pouvoirs publics, d'autres sont nés d'initiatives privées. Cette diversité est à la fois une expression et une source de richesse, qui reflète l'intérêt porté par la société dans son ensemble pour tout ce qui touche à la vie et à la santé humaines. Les grands établissements publics de recherche (CNRS, INSERM, INRA, CEA) ont tous été créés et se sont développés sous des tutelles ministérielles diverses, bien avant que n'existe un ministère de la recherche de plein exercice. L'omniprésence des sciences de la vie s'explique par l'ampleur de ce domaine, qui n'est pas une discipline en soi. De nombreuses spécialités sont susceptibles d'y participer en entraînant des approches et des développements nouveaux. L'activité du CEA, dans ce domaine où la mission première de l'établissement ne l'appelait pas explicitement, en fournit l'exemple le plus caractéristique. La capacité du secteur biomédical à collecter des fonds privés par la voie du legs ou par l'appel à la générosité publique est un facteur d'initiatives sans équivalent dans les autres domaines et constitue une autre spécificité de ce secteur. L'initiative privée a ainsi, de longue date, joué un rôle important dans la structuration de la recherche biomédicale. Les instituts Pasteur et l'Institut Curie sont étroitement liés à la recherche publique et sont financés par l'État pour une part importante de leur budget. Ils n'en demeurent pas moins essentiellement marqués par leur caractère d'institutions de droit privé. Plus récemment, c'est encore l'initiative privée qui est à l'origine de la création de la Fondation Jean-Dausset : le professeur Jean DAUSSET, prix Nobel, a LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 337 créé le Centre d'étude du polymorphisme humain (CEPH) en 1984, sous la forme d'une association, après avoir bénéficié d'un legs51. D'autres structures enfin ont été créées plus récemment, à l'initiative du ministère de la recherche, sous forme de groupements d'intérêt public. Il s'agit essentiellement de l'Agence nationale de recherche sur le sida (ANRS), du Génoscope-Centre national de séquençage (CNS) et du Centre national de génotypage (CNG). a) La création de nouvelles structures : La Cour a procédé à l’analyse approfondie des cas de l’ANRS, du CEPH, du CNS et du CNG. Ces structures ont été créées au cours des quinze dernières années face à l’irruption de deux domaines d'une ampleur exceptionnelle : la recherche sur le SIDA et la recherche sur les génomes. En ce qui concerne la recherche sur le SIDA, l’objectif n’était pas de fonder un organisme de recherche supplémentaire. L’ANRS ne fait pas de recherche mais a été conçue comme une agence de moyens, capable de définir des objectifs scientifiques et de sélectionner des équipes relevant des organismes de recherche et des universités, afin de leur allouer des crédits de nature incitative (c'està- dire distribués principalement par une procédure d'appel à projets). Compte tenu de la diversité des intervenants et de l'importance des fonds à gérer, il est apparu préférable d’en faire une structure dotée de la personnalité morale. Les principaux organismes préexistants en sont membres mais l'ANRS est autonome, vis-à-vis de ces organismes comme vis-à-vis du ministère. L’agence y a gagné en efficacité et en lisibilité. Par la variété de ses actions incitatives et l’adaptation permanente de celles-ci aux besoins de la recherche, l’ANRS a mené et continue de mener un important travail de structuration et de développement des recherches sur le SIDA. Les structures créées dans le domaine de la recherche génétique sont d’une nature différente, puisqu’il s’agit dans ce cas d’organismes qui font de la recherche. Le CEPH a joué un rôle clef dans l'émergence de personnalités et d'équipes de premier plan, au moment où le décryptage du génome humain apparaissait comme un défi à relever sans délai. L’initiative privée n’est pas non plus absente du processus qui a conduit à l’implantation du Centre national de 51 Le CEPH a été transformé en fondation en 1992.  338 séquençage et du Centre national de génotypage à Evry. En installant à Evry son laboratoire « Généthon », financé par les fonds du Téléthon, l’Association française de lutte contre les myopathies (AFM) a en effet joué un rôle d’aiguillon et, d’une certaine façon, a posé la première pierre d’un édifice qui continue de se construire. Quelle qu’ait été l’influence de l’initiative privée, alors que des chercheurs français étaient capables de jouer un rôle de premier plan dans le développement de la génétique à l’échelle mondiale, la France se devait, en tout état de cause, de leur confier des moyens et des instruments adaptés52. En vertu du principe d'autonomie auquel le ministère de la recherche, comme la , attache du prix, les établissements sous tutelle sont libres, dans une large mesure, de déterminer leurs orientations scientifiques et de répartir entre les unités les moyens dont ils disposent. Demander à un établissement d'exercer une mission transversale à l'égard d'autres structures serait contradictoire avec ce principe. La création d'un groupement d'intérêt public permet, quand la nature de l'enjeu le commande, de surmonter cette difficulté sans créer une nouvelle structure pérenne. Ainsi, au-delà de leurs différentes caractéristiques, l’ANRS, le Génoscope-CNS et le CNG présentent un point commun : face à un enjeu qui appelle une réponse rapide et des moyens importants, le ministère n'aurait pu se tourner vers un des grands établissements de recherche, dont aucun n'a de compétence exclusive, sans risquer de rompre les équilibres. Ce n’est pas tant la capacité d'adaptation des organismes qui est en cause, que la nécessité de tenir compte de la complexité du paysage institutionnel. Dans le cas du Génoscope-CNS, le CNRS aurait souhaité initialement la création d’une filiale de droit privé dont il aurait exercé le pilotage53. Bien qu’elle ne présente pas que des avantages, la formule du GIP est apparue, dans ce cas comme dans les autres, comme le meilleur moyen de tenir compte de la multiplicité des acteurs et d'organiser une certaine forme de mutualisation bénéficiant à l'ensemble de la communauté scientifique concernée. 52 En 2001, 450 MF, prélevés sur le Fonds national de la science, seront consacrés à la génomique, dont 170 MF pour le Génoscope et le CNG. 53 Même si le CNRS et sa filiale FIST sont, avec l'État, les seuls membres du groupement, il n'est pas conforme à la réalité d'écrire, comme le fait la Cour, que le "Génoscope-CNS est placé sous le pilotage exclusif du CNRS". LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 339 b) L'organisation et le fonctionnement des structures opérationnelles de recherche : Constatant la forte imbrication des organismes de recherche sur le terrain, au niveau de leurs unités opérationnelles, la Cour distingue deux modèles de structuration des unités : - le modèle des EPST, dont les unités sont le plus souvent géographiquement dispersées et mêlées à d'autres structures. - le modèle du « campus », en désignant par ce terme une structure d’établissement favorisant l’émergence d’une identité et d’une culture unitaire (le CEA et l’Institut Pasteur sont cités en exemple) ; La Cour note que l'organisation hiérarchique est plus marquée dans le second modèle et estime que la concentration géographique est un facteur de fertilité scientifique, grâce aux échanges informels entre chercheurs et ingénieurs de disciplines différentes. La Cour estime qu'il incombe au ministère de la recherche de concilier le modèle de l’organisme autonome, maître de sa cohérence et de sa stratégie, avec le modèle plus décentralisé où les diverses composantes d’un site cohabitent, en ayant davantage pour préoccupation la quête du label de qualité que confère l’appartenance au CNRS ou à l’INSERM que la stratégie d'ensemble de l'établissement. Du point de vue du ministère de la recherche, s'il y a effectivement des types de structuration différents, il n'y a pas lieu d'opposer un modèle à l'autre. Il est normal que le label de qualité soit recherché par toutes les unités, quel que soit le mode de structuration locale de celles-ci. Le fait qu’elles puissent légitimement y prétendre apparaît totalement indépendant de ce mode de structuration. Il est exact que la science nouvelle se développe le plus souvent aux frontières, aux interfaces entre les spécialités. Les scientifiques ne peuvent donner le meilleur d’eux-mêmes que dans un milieu ouvert. Les échanges interdisciplinaires et les activités de formation sont des stimulants fondamentaux de la productivité scientifique. C'est pourquoi, s'il y a bon nombre d'excellentes équipes au CEA et à l'Institut Pasteur, il n'y en a pas moins, toutes proportions gardées, sur les campus pluri-institutionnels que sont les universités et les CHU.  340 C'est aussi pourquoi le ministère encourage, non seulement dans le domaine biomédical mais dans tous les domaines, un rapprochement systématique des établissements de recherche et des établissements d'enseignement supérieur. Cette politique se traduit par la signature de conventions-cadres entre les établissements de recherche et la conférence des présidents d'universités (CPU) et par une augmentation notable du nombre des unités mixtes de recherche (UMR). Sur ce point, la Cour note10) que "La période récente est caractérisée par la volonté de renforcer la "mixité" des unités de recherche, alors même qu'on avait assisté, dans la décennie précédente, à un mouvement inverse. Sans pouvoir se prononcer sur le degré de mixité souhaitable, la Cour ne peut manquer de relever les effets perturbateurs pour l'organisation des recherches d'un tel revirement". Le ministère de la recherche souhaite nuancer quelque peu cette appréciation et apporter à la Cour les précisions suivantes. De son point de vue, il n'y a eu aucune inversion de tendance au cours de la décennie écoulée et encore moins d'effets perturbateurs susceptibles de résulter d'une telle inversion. La volonté politique affirmée à partir de 1997 a eu pour but de relancer et d'approfondir l'interpénétration des EPST et de la recherche universitaire. Elle ne s'inscrivait pas à rebours de l'évolution amorcée en fait dès le milieu des années 1970 avec l'apparition des unités associées du CNRS. Il peut sans doute, dans un contexte pluri-organismes, apparaître des difficultés de gestion plus grandes que dans un organisme unitaire, sans que cela conduise d'ailleurs à un effacement du sentiment d'appartenance à tel ou tel établissement. Ce mouvement vers la mixité des unités est en tout état de cause souhaitable, afin d'aboutir à une meilleure cohérence entre les recherches menées au sein des divers établissements. c) Les modalités de gestion des établissements : Constatant que le recours à des GIP conduit le plus souvent à soumettre ces structures aux règles du droit privé, la Cour estime "qu'il serait plus approprié de redonner aux établissements publics de recherche la souplesse de gestion qui leur fait aujourd'hui cruellement défaut". LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 341 Le ministère de la recherche souhaite nuancer cette appréciation : 1 - il est vrai que la souplesse de gestion comptable d'un organisme est plus grande dans un régime de droit privé que dans un régime de droit public ; cela explique l'option le plus souvent prise, lors de la création d'un GIP, qui est de placer celui-ci dans un régime de droit privé54. Cet élément de souplesse n'a cependant jamais constitué en soi un motif de création de GIP. 2 - ceci est d'autant plus vrai que les établissements de recherche disposent d'une souplesse de gestion réelle par rapport aux autres établissements publics, voire aux organismes privés, comme le remarque la Cour dans le paragraphe de la page 17 relatif aux dotations des laboratoires de recherche. Le système des EPST permet en effet d'attribuer aux unités de recherche une dotation globale pouvant servir indifféremment à des dépenses de fonctionnement et à des dépenses d'équipement, voire à certaines dépenses de personnel. Le système en vigueur dans les autres établissements publics et organismes privés est moins souple car les crédits de fonctionnement et les crédits d'équipement sont individualisés et attribués séparément ; ceci n'est pas un handicap pour les institutions bénéficiant de la souplesse de l'EPIC (cas du CEA) ou d'un statut entièrement de droit privé (cas de l'Institut Pasteur). Mais c'est une contrainte, voire un obstacle au bon déroulement des recherches écrit la Cour, dans le cadre des établissements d'enseignement supérieur et des structures hospitalières. Le système de la dotation globale a été introduit par la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation de la recherche au bénéfice des EPST. Cette novation est une caractéristique majeure de cette catégorie d'établissement public créée par la même loi55. Elle offre aux responsables des laboratoires du CNRS, de l'INSERM et de 54 Aux termes du décret n° 83-204 du 15 mars 1983 relatif aux groupements d'intérêt public, la comptabilité du groupement est tenue et sa gestion effectuée selon les règles du droit privé, sauf si la convention constitutive prévoit des dispositions particulières à cet égard ou si les membres sont exclusivement des personnes morales de droit public. En ce qui concerne l'ANRS, le choix a été fait de tenir les comptes du groupement selon les règles de la comptabilité publique. 55 Neuf établissements sont rangés dans cette catégorie ; outre le CNRS, l'INSERM et l'INRA, on y trouve l'IRD, l'INRIA, l'INED, l'INRETS, le CEMAGREF et le LCPC.  342 l'INRA notamment, une souplesse de gestion particulièrement appréciée depuis son introduction. Les organismes de recherche, dont la situation a été examinée par la Cour à l'occasion de ses travaux dans le champ biomédical, ne sont donc pas spécialement désavantagés au plan de la souplesse de gestion, puisque ce sont soit des EPST, soit des fondations et, dans le cas du CEA, d'un établissement sui generis bénéficiant du régime de l'EPIC. Quant aux universités et aux structures hospitalières, il convient de rappeler que ces établissements ne sont pas placés sous la tutelle du ministère de la recherche. 3 - la création d'un GIP résulte donc moins de considérations liées au mode de gestion que de considérations liées à la nécessité de doter des collaborations entre établissements d'une visibilité et d'une autonomie de gestion, voire de la possibilité de recruter du personnel contractuel pour des missions spécifiques. En résumé, s'il est indéniable que la recherche biomédicale se caractérise par une assez grande complexité institutionnelle, la création de structures nouvelles sous l'impulsion du ministère de la recherche n'a porté que sur trois groupements, qui sont par essence des structures temporaires, permettant une certaine forme de coordination. La formule employée par la Cour, dans l'encadré introductif du projet d'insertion, de « création systématique » paraît à cet égard un peu exagérée. Le rôle du ministère de la recherche La coordination De façon continue depuis 1981 il y a eu en France un ministre ou un secrétaire d’État chargé de la recherche et de la technologie. Durant cette période, celui-ci a disposé de moyens administratifs propres et de crédits d’intervention. Ainsi que l’observe la Cour, la structure gouvernementale chargée de la recherche a cependant fait l’objet de nombreux changements au cours de ces vingt dernières années. Au fil de ses diverses configurations, une tendance de fond s’est progressivement dégagée dans l’organisation et dans l’action du ministère, qui a été de rapprocher les établissements de recherche et LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 343 les universités. Transcendant les alternances politiques, cette évolution s’est d’abord manifestée par la création en 1986 d’un ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur, puis elle s’est concrétisée, en 1993, par l’arrivée sur le site de la rue Descartes des services de la recherche universitaire (l’ex-DRED), au sein d’un ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Avec la création en 1997 du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie cette tendance s’est inscrite dans les attributions des diverses directions de l’administration centrale (ainsi notamment les chercheurs et les enseignants du supérieur, d’une part, les ITA et les ITARF, d’autre part, relèvent désormais des mêmes directions, respectivement la direction des personnels enseignants et la direction des personnels administratifs, techniques et d’encadrement) et dans leurs structures (création en 1999 de la Mission scientifique universitaire, placée sous la responsabilité conjointe des deux directeurs de la recherche et de l’enseignement supérieur). Dans ce cadre en évolution, l’action la plus marquante du ministère a été de faire se renforcer l’interpénétration des établissements de recherche spécialisés et de la recherche universitaire. Occupées à répondre aux défis de la formation de masse, les universités avaient perdu du terrain face aux établissements de recherche. Ceux-ci ne pouvaient pas pour autant se couper du vivier humain et du ferment intellectuel de l’enseignement supérieur. La politique d’association amorcée par le CNRS au milieu des années 1970 a été relayée au début des années 1990 par une politique de contractualisation visant à donner aux équipes universitaires des moyens mieux équilibrés, dans le cadre d’une relation tripartite : université – CNRS – ministère. Cette évolution se poursuit aujourd’hui, en y associant les autres établissements de recherche. La recherche biomédicale est amplement concernée par cette politique de rapprochement. La Cour remarque toutefois : "Il faut croire cependant que cette tendance n'est pas si établie dans les esprits, puisque les deux ministères, enseignement supérieur et recherche, ont été récemment séparés". Si la recherche fait effectivement l'objet, depuis le printemps 2000, d'un portefeuille ministériel distinct de celui de l'éducation  344 nationale, l'organisation des services n'a pas été modifiée56 et, ce qui est essentiel, la recherche universitaire figure dans les attributions du ministre de la recherche57. Le rapprochement des universités et des établissements de recherche continue de cette façon à constituer une orientation majeure de la politique menée. L'instabilité du périmètre ministériel et des structures d'administration centrale du ministère de la recherche doit en conséquence être relativisée au regard des évolutions qu'ont connues d'autres ministères. Il entre naturellement dans les attributions du ministre de la recherche de fixer les orientations politiques et de coordonner l'action des établissements et organismes de recherche. Ce rôle se traduit au niveau des unités opérationnelles et au niveau plus stratégique des organismes eux-mêmes. a) La coordination au niveau des unités opérationnelles : le développement de la mixité et des structures fédératives S’inscrivant en cela dans le cadre de la politique arrêtée par le Gouvernement en comité interministériel pour la recherche scientifique et technique (CIRST du 15 juillet 1998) l’action du ministère n’a eu de cesse ces dernières années d’œuvrer au rapprochement de la recherche universitaire et des organismes spécialisés. Le ministère a notamment joué un rôle moteur dans la conclusion des accords-cadres conclus entre les grands établissements de recherche et la conférence des présidents d’université. L’analyse du développement de la mixité des unités de recherche, auquel a procédé la Cour, porte essentiellement sur les unités constituées par les organismes de recherche entre eux (CNRS/INSERM ; INSERM/CEA), alors que le phénomène massif qui caractérise les années 1990 concerne la mise en place de la mixité entre le CNRS et les universités (UMR) dans le cadre des contrats quadriennaux. Une politique similaire se développe depuis deux ans avec l’INRA et plus récemment avec l’INSERM. Il s'agit là d'une 56 L'arrimage des services de la rue Descartes à ceux de la rue de Grenelle s'est encore renforcé depuis lors : il a été mis fin au rattachement à l'Industrie des attachés d'administration centrale du ministère de la recherche ; ceux-ci relèvent désormais du ministère de l'éducation nationale. 57 Décret du 6 avril 2000. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 345 évolution majeure qui a déjà eu et qui continuera d'avoir des conséquences importantes sur l’organisation de la recherche s’effectuant sur les sites universitaires. Outre une amélioration des relations entre chercheurs et enseignants-chercheurs, il en est résulté, dans le domaine des sciences de la vie, l'émergence de structures fédératives de recherche capables de mutualiser sur le terrain les compétences humaines et les investissements matériels. Plus récemment, le ministère a accompagné et encouragé cette démarche dans le cadre d’un programme consacré aux instituts fédératifs de recherche. Les IFR sont nés du besoin de coordination de la recherche biomédicale au niveau des sites sur lesquels cohabitent des unités de recherche relevant d’institutions diverses, organismes nationaux (EPST, EPIC), universités, hôpitaux. Ces structures sont analogues aux départements constitués sur les sites dépendant d’un seul organisme (Institut Pasteur par exemple). L’IFR est nécessaire aux unités comme lieu d'interaction scientifique et comme mode d'organisation d'un plateau technique commun, qui serait inabordable pour chaque unité prise isolément. La Cour n'en exprime pas moins deux inquiétudes : - la crainte du renforcement de l’autonomie des équipes au détriment des unités elles-mêmes, ainsi que la crainte d’un accroissement de la complexité au détriment de la qualité de la gestion. Le bon fonctionnement des IFR sur les campus où ils existent déjà prouve que ces craintes ne sont pas justifiées et que l’évolution vers l’effacement de l’unité n’est absolument pas inéluctable, même si certains sites peuvent envisager de s’engager volontairement dans cette voie. - le risque que le ministère ait du mal à concilier l’affirmation de la politique de chaque organisme au niveau national et le développement de politiques de site. Ce risque est inexistant car les IFR ne sont pas gérés par le ministère mais par un comité de pilotage dans lequel sont représentés tous les partenaires (outre le ministère de la recherche, le ministère de la santé, le CNRS, l'INSERM, l'INRA, le CEA, l'IRD et la CPU), la direction de la recherche assurant la coordination d’ensemble. Il s’agit là d’une organisation souple permettant le dialogue et la prise de décision après concertation. En ce qui concerne l’évaluation des IFR, la solution qui a prévalu jusqu'en 1999 était de solliciter les instances des différents  346 établissements d’appartenance. A partir de cette année, le conseil scientifique où sont représentés tous les partenaires, transmet le dossier au comité de pilotage. C’est ce comité qui est chargé de l’évaluation de l’IFR, qui est donc unique. Au demeurant les unités elles-mêmes et les personnels continuent d’être évalués par l'établissement auquel ils appartiennent. S’inscrire dans une logique de gestion de la recherche par des établissements autonomes (gestion des personnels, des unités et des équipes) et développer des structures fédératives sous l’impulsion du ministère ne sont pas des démarches contradictoires. Les IFR sont ainsi pris en compte désormais dans le volet recherche des contrats quadriennaux universités-CNRS négociés sous l'impulsion de la mission scientifique universitaire (MSU) du ministère. b) La coordination stratégique Un comité de coordination des sciences du vivant (CCSV) a été créé en 1998, à l'initiative du ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie58. Ce comité est composé de vingt-trois membres, dont un désigné sur proposition du premier vice-président de la conférence des présidents d’université, neuf représentants au plus haut niveau des grands établissements et organismes de recherche et treize personnalités choisies en fonction de leurs compétences scientifiques. La première présidente de ce comité a été Madame Nicole LE DOUARIN, professeur au Collège de France, récemment élue secrétaire perpétuelle de l’Académie des sciences. Le comité se réunit quatre fois par an. Le CCSV a pour mission de coordonner les actions entreprises dans le domaine des sciences de la vie et de la santé par les différents organismes de recherche, de faire l'inventaire des besoins, de proposer des mesures propres à développer des champs thématiques, à lancer de nouvelles actions dans des domaines qu'il juge insuffisamment explorés et, plus généralement, de veiller à proposer un développement équilibré et prospectif des différentes disciplines constitutives de son champ de compétences. Au cours de ses deux premières années de fonctionnement le CCSV a parfaitement joué le rôle que l'on attendait de lui. Il a procédé à de nombreuses enquêtes sur l'état des grandes 58 Arrêté du 17 septembre 1998 LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 347 infrastructures de recherche, plus particulièrement sur l'implantation des animaleries, le développement de plates-formes technologiques (exploration fonctionnelle, imagerie, microscopie, RMN et autres moyens "mi-lourds" nécessaires à l'expérimentation biologique). Il a suggéré la création d'Actions Concertées Incitatives (ACI), ce qui a abouti au lancement de deux actions nouvelles en 2000, l'une sur la biologie du développement, l'autre sur la physiologie intégrative. Le CCSV a par ailleurs suscité le lancement de Réunions Inter- Organismes ("RIO"), réunions qui se tiennent sur un rythme mensuel et au cours desquelles les responsables des sciences de la vie du CNRS, de l'INSERM, de l'INRA et du CEA échangent des informations sur des thèmes précis. Ces réunions ont déjà servi de cadre également à la réalisation de bilans et d’enquêtes et elles ont permis le lancement d'actions coordonnées inter-organismes. Les RIO, émanation du CCSV, ont ainsi commencé à jouer un rôle décisif dans l'amélioration des relations inter-organismes et devraient permettre de surmonter à l’avenir les difficultés évoquées par le rapport de la Cour, manifestement liées à un manque de communication directe. Dans le domaine de la recherche sur le VIH, la présidente du CCSV a constitué un groupe de réflexion chargé de rédiger un rapport qui permettra d'améliorer la coordination des efforts engagés. Le ministère est donc désormais en mesure de jouer pleinement son rôle de coordination entre les organismes relevant de sa tutelle. L'orientation des jeunes chercheurs Le rapport aborde la question de l'orientation des jeunes chercheurs sous deux angles : - le financement des stages post-doctoraux, - les recrutements. Les jeunes scientifiques non-titulaires qui travaillent dans les laboratoires du CNRS et de l'INSERM sont incontestablement une force d'appoint considérable pour ceux-ci. Ce constat vaut pour les doctorants, malgré la charge qu'ils représentent pour leur directeur de thèse, comme pour les post-doctorants. On peut y voir une différence de degré mais il n'est pas justifié d'opposer les uns aux autres.  348 En vertu de la loi du 15 juillet 1982, les chercheurs des EPST sont cependant des fonctionnaires titulaires recrutés sur concours. La place des post-doctorants ne peut donc avoir en France la même importance qu'aux États-Unis. Aux USA, le "fellowship" est la position normale des universitaires et des chercheurs durant la première partie de leur vie professionnelle et la "tenure" la position statutaire de la minorité qui poursuit une carrière dans le secteur public. Dans notre pays, le séjour post-doctoral n'est qu'une transition, d'une durée limitée à un an ou deux, entre la fin de la formation initiale, couronnée par la thèse, et l'accès à un emploi pérenne dans une université ou dans un établissement de recherche. Particulièrement développée dans le domaine des sciences de la vie, la pratique du séjour post-doctoral à l'étranger est de longue date considérée comme un moyen privilégié d'acquérir simultanément une expérience internationale et un complément de formation dans les meilleurs laboratoires du moment, le plus souvent aux États-Unis. Symétriquement, la France accueille des post-doctorants étrangers. Une procédure incitative a été lancée en 1999 dans le but de développer ce type d'accueil dans les universités françaises, en donnant la priorité aux ressortissants des grands pays en émergence (Chine, Inde, Afrique du Sud, Brésil). Un net déséquilibre a été constaté ces dernières années entre le nombre de docteurs français formés en France et le nombre d'emplois pérennes offerts par le secteur public. Ce déséquilibre a conduit le ministère chargé de la recherche à prendre des mesures visant à améliorer l'insertion des docteurs en entreprises. Parmi ces mesures, une procédure de cofinancement Étatindustrie de séjours post-doctoraux a été lancée en 1998 spécialement à l'intention des jeunes docteurs principalement de nationalité française. Cette procédure s'ajoute aux aides au recrutement que l'ANVAR gère depuis le milieu des années 80 avec une finalité voisine, pour une cible plus large de jeunes diplômés. Une autre initiative récente a ouvert à certaines équipes bénéficiaires du Fonds national de la science (FNS), dans le cadre des "actions concertées incitatives" (ACI), la possibilité de se renforcer en effectifs, en autorisant les établissements concernés à recruter des jeunes scientifiques sur contrats à durée déterminée. Cette possibilité est étroitement encadrée en quantité et en qualité. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 349 Le ministère de la recherche regarde cette voie nouvelle comme un moyen particulièrement intéressant de favoriser certains retours en offrant un premier emploi dans la recherche publique à des jeunes scientifiques formés par elle. On ne peut cependant envisager que le sas des CDD liés à la réalisation d'un projet prenne des proportions importantes. Il ne serait pas cohérent de développer un vivier de nontitulaires au seuil d'un système essentiellement ancré dans la Fonction publique. L'opportunité d'une procédure de soutien aux post-doctorants français en France revêt au demeurant une évidence moins grande dans le domaine des sciences de la vie que dans les autres disciplines, en raison des soutiens financiers spécifiques sans équivalent dont ce domaine bénéficie de la part des associations et fondations caritatives. Les actions incitatives du ministère Il ne peut y avoir d'action politique marquée dans le domaine de la recherche qui ne se traduise par la mobilisation de crédits d'intervention liés à des actions ciblées définies et évaluées par le ministère. L'équilibre entre les financements incitatifs est de fait une question en débat depuis qu'il existe un échelon gouvernemental de pilotage et d'administration de la recherche. Les crédits incitatifs dont dispose le ministère représentent environ 3 % du BCRD en 2000. Rapportés aux dotations de base des organismes de recherche59, le Fonds de la recherche technologique (FRT), le Fonds national de la science (FNS) et l'ANRS représentent ensemble 5,7 % du total de ces dotations et, ce qui est plus significatif, 23,8 % des autorisations de programme. Relativement modeste par rapport aux masses budgétaires globales, la part des crédits incitatifs prend ainsi une pondération nettement plus marquée quand on la rapproche des subventions de l'État destinées au fonctionnement et à l'équipement des établissements de recherche. En 1999, l'ensemble FRT/FNS/ANRS 59 EPST + EPIC + Fondations + CNES (hors ESA) + CEA  350 représentait la moitié des autorisations de programme des trois établissements60 les plus actifs dans le domaine des sciences de la vie. Cette proportion élevée reflète naturellement la priorité donnée à ce domaine par le Gouvernement (CIRST du 1er juin 1999). Cette priorité s’est traduite à la fois dans l’évolution des dotations de base et dans l’utilisation des crédits incitatifs. Chaque établissement concerné est en effet invité à en tenir compte, dans la construction de son budget primitif61. Les évolutions possibles à partir de la dotation de base sont toutefois trop limitées, en raison du jeu des contraintes internes. Elles ne peuvent se faire avec l'ampleur et le rythme souhaitables. En "gardant la main" sur une enveloppe significative de crédits destinés à être distribués dans le cadre de procédures et d'appels d'offres ciblés, le ministère de la recherche dispose d'un puissant instrument de pilotage et de coordination. Les établissements ne sont pas exclus de la phase amont du processus de définition des actions et de la sélection des projets : certains de leurs membres, qui comptent parmi les experts les plus éminents des disciplines concernées, siègent au sein des comités scientifiques des ACI. De façon générale au demeurant aucun organisme de recherche n'est en mesure d'exercer une fonction d'impulsion et de coordination que seul l'échelon ministériel a le pouvoir d'assumer. Les établissements sont naturellement encouragés à la concertation et ils multiplient les initiatives en ce sens. Il n'est cependant pas dans la logique des missions d'un établissement public, personne morale autonome, d'avoir à coordonner d'autres établissements publics. Tout particulièrement dans le domaine des sciences de la vie, les actions incitatives se présentent par conséquent comme la meilleure façon d'introduire des moyens supplémentaires en attribuant ceux-ci aux équipes les plus réactives selon une procédure coordonnée garantissant la qualité des projets. Ces actions offrent la meilleure opportunité de dépasser les clivages internes et de multiplier les interfaces, c'est-à-dire les initiatives aux limites des disciplines classiques. Elles présentent en outre l'avantage d'une plus 60 Ce pourcentage est obtenu en retenant au numérateur 20 % du FRT, 80 % du FNS et 100 % de l'ANRS; au dénominateur sont additionnées les AP de l'INSERM et des départements sciences de la vie du CNRS et du CEA. 61 Au moyen de la lettre de notification budgétaire annuelle adressée par le ministre aux directeurs généraux des organismes. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 351 grande lisibilité que celle offerte par les augmentations des dotations de base. Il reste toutefois que ces actions incitatives (dans le cas du FNS notamment) ont vocation , soit à s’arrêter, soit à être reprises par les organismes au bout de quelques temps. Une politique incitative dynamique et volontariste ne doit pas se faire, le ministère de la recherche en est parfaitement conscient, au détriment des moyens de base dont disposent les laboratoires. C'est pourquoi il veille actuellement à assurer une progression à la fois importante et équilibrée des crédits distribués sous ces deux formes. En 2001, les autorisations de programme des EPST, qui financent le soutien de base des laboratoires et leurs moyens d'investissement, progresseront fortement (10 %, tous domaines confondus) et dans des proportions comparables à celles des crédits d'intervention du ministère. ! Le domaine des sciences de la vie et du secteur biomédical constitue une priorité particulièrement forte de la politique gouvernementale en matière de recherche. Les choix budgétaires proposés au Parlement pour 2001 le confirment amplement. Outre l'effort quantitatif en crédits et en effectifs que cette politique implique, il convient d'être vigilant sur l'efficacité du dispositif d'ensemble et notamment sur son organisation structurelle et ses modalités de fonctionnement. La situation observée dans notre pays n'est pas sans présenter de nombreux aspects positifs. Les récentes percées de la recherche biomédicale française dans les disciplines de la génétique et de la thérapie génique en témoignent. Le ministère considère comme tout à fait encourageantes les premières réactions des organismes de recherche aux initiatives qu'il a prises récemment en matière de coordination. Il est naturellement décidé à consolider ces acquis et à mieux assurer l'efficacité des actions entreprises, comme la Cour lui en fait la recommandation.  352 Réponse du directeur général de l’INSERM Organisation et financement de la recherche biomédicale Une organisation imbriquée L’Inserm ne peut que souscrire au constat établi par la  quant à la complexité de l’organisation, à la multiplication des structures ainsi qu’à la difficulté à doter les EPST d’une souplesse de gestion qui est pourtant la cause fréquente d’un recours à de nouvelles structures. L’Inserm agrée également à la description d’une organisation peu hiérarchique des EPST, résultant d’une distribution diffuse des unités de recherche au sein d’un champ scientifique dont la couverture fait appel à de larges recoupements dans le périmètre de chacun des établissements. Ces recoupements ainsi que la diversité des financements que doivent mobiliser les chercheurs ont conduit à une pratique de libre circulation entre les laboratoires quel que soit leur rattachement institutionnel, qui ne favorise pas la construction de liens forts entre les EPST et leurs personnels chercheurs. S’agissant des IFR, dont l’émergence constitue un élément d’organisation stratégique pour l’Inserm, l’établissement veut y voir un instrument de recomposition. Si leur situation est et restera diverse au gré des situations locales, l’Inserm œuvre pour qu’un petit nombre, sur la centaine existante aujourd’hui, soit le ferment de la constitution de pôles scientifiques puissants, au contact direct du milieu hospitalier au terme de quelques années. Une telle évolution ne pourrait que renforcer le rôle prééminent que l’Inserm doit assurer dans la recherche médicale et en santé. A ce point de vue, sauf à voir le ministère de la recherche reprendre à son compte le financement direct de ces structures, l’Inserm ne nourrit pas de crainte quant au rôle du comité de coordination des sciences du vivant. Il considère plutôt, eu égard à la multiplicité des intervenants, qu’une instance de coordination et de réflexion supra-établissements de ce type s’impose, et qu’elle peut LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 353 jouer un rôle essentiel pour peu qu’elle ne soit pas conduite à se stériliser en s’engageant directement dans l’action. Un financement diversifié La Cour établit une comparaison entre la structure de financement de l’Institut Pasteur et celle de l’Inserm. Sans remettre fondamentalement en cause la structure décrite, il convient de remarquer que l’Inserm n’est pas doté d’instrument de gestion patrimoniale : d’une part son patrimoine relève de la gestion domaniale de l’État, d’autre part l’Inserm éprouve de grandes difficultés à obtenir de pouvoir gérer sa trésorerie, enfin une part, sans doute importante quoique difficile à identifier, du mécénat dont bénéficie ses unités de recherche, ainsi que de ses activités propres n’est pas traduite dans la comptabilité de l’établissement qu’il s’agisse de gestion par d’autres comptables et ordonnateurs publics ou de gestion privée directe par les organismes donateurs, répugnant à soumettre les ressources qu’ils apportent aux règles de gestion des établissements publics. Le rôle du ministère de la recherche La coordination A propos des revendications de propriété intellectuelle de la part des associations caritatives et fondations étrangères, l’Inserm indique à la Cour que pour sa part les premières négociations engagées sur ce sujet se sont effectuées, non sur la base d’une propriété intellectuelle qui ne peut être revendiquée par les organismes, mais en prévoyant un juste retour en cas d’exploitation industrielle, plafonné au montant de l’apport financier . L’orientation des jeunes chercheurs Le financement des stages post-doctoraux L’Inserm soutient la position développée par la Cour et regrette une nouvelle fois que des préoccupations d'ordre général relatives à la gestion de la fonction publique ne permettent que très difficilement de prendre en compte les particularités de l’organisation du travail de recherche.  354 Ainsi que le montre parfaitement la Cour, les contraintes opposées aux EPST sur le recrutement de CDD alors que les équipes de recherche biomédicales disposent de nombreuses possibilités de recours à des financements hors du système public n’a pour effet que de renforcer le sentiment d’inadaptation des modes de gestion des EPST, d’organiser une fuite devant cette gestion et de surcroît de multiplier des situations sociales critiquables dans les laboratoires, de “ boursiers ” en formation ne disposant que d’une protection sociale précaire. Les recrutements L’Inserm souscrit à la recommandation de la Cour d’introduire une plus grande souplesse dans l’organisation des recrutements initiaux, en souhaitant en particulier une organisation en deux temps des épreuves d’admissibilité qui permettent une première sélection sur dossier avant l’épreuve d’audition. Cette option permettrait, au détriment d’un traitement égalitaire formel des candidats, de renforcer très sensiblement la qualité et le contenu de l’examen oral. La levée du contingentement au recrutement au grade de chargé de recherche de première classe constituerait également une avancée pour les disciplines médicales, d’autant que la désaffectation des médecins pour les carrières de recherche, impose d’attirer des chercheurs médecins étrangers. L’Inserm souhaiterait également disposer d’une expertise internationale lors des recrutements, ce que n’autorise pas directement le recrutement par concours à l’aide d’un jury d’admissibilité constitué par l’instance d’évaluation. Ceci renvoi au point suivant. L’évaluation des travaux de recherche L’Inserm rejoint pleinement la Cour dans sa recommandation d’une internationalisation des instances d’évaluation. Celle-ci passe inéluctablement par une recomposition de ces instances ménageant une place plus grande au regard extérieur. La hiérarchie devrait également pouvoir trouver sa place selon une formulation qui responsabilise le directeur d’unité dans son rôle de manager, sans pour autant susciter un “ néo-mandarinat ”. LE RÔLE DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LES ORGANISMES......... 355 Chapitre III Action sociale et sanitaire L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 357  358 1 Les actions de l'État pour l'accueil des demandeurs d'asile et l'intégration des réfugiés En 1999, 30 907 demandeurs d'asile ont sollicité de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) la protection de la France. Les pays voisins ont enregistré eux aussi en 1999 un nombre élevé de demandes d’asile : 95 113 en Allemagne, 71 315 en Grande-Bretagne, 46 068 en Suisse, 39 299 aux Pays- Bas, 35 778 en Belgique. Au 31 décembre 1999, 108 102 réfugiés bénéficiaient en France des dispositions protectrices de la convention de Genève du 28 juillet 1951, l'OFPRA ayant accordé 4 659 statuts de réfugié cette année-là. La Cour a enquêté sur les actions d'accueil des demandeurs d'asile et d'intégration des réfugiés. L'effort financier de l'État à ce titre n'est pas négligeable : au minimum 1 138,3 MF (173 532 716,32 €) identifiés en 1999. La Cour a constaté que ces actions sont conduites dans un cadre peu lisible : des procédures complexes se superposent, des intervenants multiples se coordonnent mal, les crédits sont dispersés. Le système d'accueil français se caractérise, de plus, par sa dualité : les demandeurs d'asile pendant la durée d'instruction de leur demande, comme les réfugiés pendant les six mois qui suivent l'attribution du statut, peuvent soit être hébergés dans un centre où ils sont pris en charge au titre de l'aide sociale obligatoire de l'État, soit percevoir pendant douze mois une allocation d'insertion versée par les ASSEDIC. Mais l’augmentation des demandes et l'allongement des durées de séjour entraînent l'enraiement du dispositif national d’accueil et accentuent les inégalités entre les demandeurs pris en charge dans les centres et les autres. L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 359 Les actions conduites pour l'intégration des réfugiés sont, elles aussi, d’une efficacité limitée : la durée moyenne de séjour en centre provisoire d’hébergement est largement supérieure aux six mois prévus, et les revenus des réfugiés qui en sortent ne proviennent d'un emploi que dans une minorité de cas. En outre, les actions de formation qui leur sont proposées souffrent d’un pilotage par deux administrations distinctes et d’une absence d'évaluation des formations dispensées. Une attention particulière a été portée aux opérations exceptionnelles d'accueil auxquelles la France a dû faire face durant la période examinée par la Cour (1995-1999) et qui ont fait ressortir les limites du système, mais aussi ses points forts. Au total, il paraît opportun d'engager un réexamen des modalités actuelles de pilotage par l'État du dispositif d'accueil des demandeurs d'asile et d'insertion des réfugiés. Il ne s’agit pas d’un problème strictement français. Le nécessaire réexamen devra donc être effectué dans le cadre de l'Union européenne à la lumière des engagements internationaux pris par la France. Compte tenu des sommes en jeu (1 138,3 MF en 1999 pour les montants identifiables), la Cour a vérifié les dépenses exposées par l’État pour l'accueil des demandeurs d'asile et l'intégration des réfugiés de 1995 à 1999, ainsi que les comptes et la gestion de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public national, et des associations Service social d'aide aux émigrants (SSAE) et France terre d'asile (FTDA). Ses observations actualisent, sur un sujet voisin, ses observations précédentes sur « divers aspects de la politique d'intégration des populations immigrées62 » ; elles complètent aussi ses observations sur la capacité de l'administration et de ses relais à faire face à des situations d'urgence sociale63 ; elles illustrent enfin la tendance de l'administration à recourir au secteur associatif pour mettre en œuvre une politique sociale dont elle n'a pas toujours les moyens, sans définir pour autant les règles d’un partenariat efficace64. 62 Cf. rapport public 1997, p. 163. 63 Cf. rapport public 1999, p. 207. 64 Voir en 1ère partie, chapitre II, l’observation sur l’intervention des associations dans le domaine des politiques sociales.  360 I. – Cadre de l'action de l'État A. – Des procédures complexes 1. – Les textes L'article 4 du préambule de la Constitution de 1946 énonce que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». C’est le « droit d'asile constitutionnel ». La France a ratifié la convention de Genève du 28 juillet 1951 qui, complétée par le protocole de New-York du 31 janvier 1967, offre une protection aux personnes craignant avec raison de subir dans leur pays des persécutions du fait de leur appartenance à une ethnie ou à un groupe social, de leurs opinions politiques ou religieuses. C’est le "droit d'asile conventionnel". La loi du 11 mai 1998, relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, a assimilé droit d'asile constitutionnel et droit d'asile conventionnel pour les procédures et les droits des bénéficiaires. Elle a aussi introduit un droit distinct « d'asile territorial » au bénéfice de l'étranger qui « établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Parallèlement, une harmonisation des politiques européennes en matière de droit d'asile a été engagée par la convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée auprès d'un membre de la Communauté européenne. Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, a inclus le droit d’asile dans les questions d’intérêt commun du « troisième pilier » communautaire sur la justice et les affaires intérieures. Les conclusions du Conseil Européen de Tampere d'octobre 1999 envisagent à terme, comme prévu par le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997, une procédure d'asile commune et un statut uniforme dans toute l'Union, les questions d’asile passant alors au premier « pilier » communautaire. Les modalités d'accueil des demandeurs d'asile en France sont souvent régies par des circulaires. Dans le cas de « l'allocation d'attente », la seule base juridique est même une simple convention L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 361 entre l'État et une association65. Cette allocation devrait être prévue par un texte réglementaire. 2. – Les procédures et les droits a) Les demandes d'asile constitutionnel ou conventionnel sont faites le plus souvent dans une préfecture66. Sauf dans les cas de refus d'admission67, une autorisation provisoire de séjour est délivrée pour un mois afin de permettre au demandeur de déposer une demande à l'OFPRA ; un récépissé de demande de statut lui est alors remis par la préfecture, qui vaut autorisation de séjour de trois mois, renouvelable jusqu'à la réponse définitive de l'OFPRA ou de la Commission des recours des réfugiés, mais qui ne permet pas une activité salariée. Pour une demande d'asile territorial, l'étranger qui ne s’est pas vu refuser l’admission au séjour68 doit déposer un dossier en préfecture. Il est ensuite convoqué pour une audition, à l'issue de laquelle lui sera remis un récépissé valant autorisation de séjour d'un mois, renouvelable jusqu'à décision du ministre de l'intérieur, prise après avis du ministre des affaires étrangères. Il arrive fréquemment que ces deux procédures – résumées sur le schéma ci-contre69 – se succèdent et que les délais se cumulent. 65 En l'espèce, le Service social d'aide aux émigrants (SSAE). 66 Lorsque la demande d’asile est faite à la frontière, l'étranger est maintenu en zone d'attente pendant qu'il est vérifié que « sa demande n'est pas manifestement infondée » (loi n° 92-625 du 6 juillet 1992 sur la zone d’attente des ports et des aéroports). 67 Demande relevant d’un autre État partie à la convention de Dublin, « clause de cessation » (voir ci-après), menace grave pour l’ordre public, demande frauduleuse, abusive ou dilatoire. 68 Trois cas, pour lesquels le Ministre de l’Intérieur statue en urgence, sont prévus par le décret n° 98-503 du 29 juin 1998 : étranger se trouvant au centre de rétention administrative, menace pour l’ordre public, demande de nature abusive, frauduleuse ou dilatoire. 69 Schéma établi à partir d’un document publié par le Comité rhodanien d’accueil des réfugiés et de défense du droit d’asile.  362 schéma L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 363 b) S'agissant des droits de l'étranger, certains documents donnent droit uniquement à un séjour limité dans le temps (convocation en préfecture, récépissé de demande d'asile territorial). En revanche, l’autorisation provisoire de séjour ouvre l'accès aux centres d'hébergement du dispositif national d'accueil et le certificat de dépôt d’une demande auprès de l’OFPRA donne droit à l'allocation d'attente70 ainsi qu'à l'allocation d'insertion71, qui ouvre droit ellemême aux prestations d'assurance maladie-maternité du régime général de sécurité sociale. Le certificat de réfugié, délivré par l'OFPRA, entraîne l'attribution d'une carte de résident valable 10 ans qui permet d'exercer une activité professionnelle. Il donne droit à l'assurance maladie-maternité, aux prestations familiales, au RMI, à la prise en charge temporaire dans le dispositif d’accueil et à certaines aides spécifiques. La carte de séjour d'un an avec mention "vie privée et familiale" permet au bénéficiaire de l'asile territorial d'exercer une activité professionnelle. Pour s'orienter dans ces procédures compliquées, le demandeur d'asile peut recourir aux services d'associations d'accompagnement social et d'assistance juridique des demandeurs d'asile et des réfugiés, subventionnées d’ailleurs à ce titre par l'État, qui a ainsi conclu des conventions avec la Croix-Rouge française (0,7 MF en 1999), notamment « en réponse à la complexité croissante du droit des étrangers », et avec le Secours catholique (0,5 MF). B. – Des interventions mal coordonnées L'accueil des demandeurs d'asile est une compétence de l'État. Néanmoins, la question du département de rattachement peut se poser après plusieurs mois de séjour en France. Les dispositifs légaux relatifs à l'accès des enfants des demandeurs d'asile aux prestations de l'aide sociale à l'enfance (ASE) - à la charge des départements - sont dès lors inégalement respectés. Une exacte application des articles 40 et suivants du code de la famille et de l’aide sociale devrait être assurée. 70 Versée en une seule fois par le SSAE (2 000 F par adulte, 700 F par enfant mineur). 71 Accordée sous conditions de ressources et versée par les ASSEDIC pendant douze mois au plus, sur des crédits du Fonds de solidarité. D'un montant de 59,22 F par jour au 1er janvier 2000 (1 776 F par mois), elle est suspendue pendant le séjour dans un centre du dispositif national pris en charge par l’aide sociale.  364 Au sein de l'État, cette question relève de plusieurs ministères, dont les actions sont complémentaires et qui sont d’ailleurs représentés au conseil d’administration de l’OFPRA. Les réunions interministérielles ont été fréquentes dans la période récente à propos des évacués du Kosovo et de l'augmentation du nombre des demandes d'asile. Il paraîtrait opportun, sans recréer une coordination interministérielle institutionnalisée72, de désigner une administration chef de file, qui devrait être la direction de la population et des migrations. 1. – Le ministère des affaires étrangères Le ministère des affaires étrangères est concerné au premier chef par la mise en œuvre du droit d'asile. a) La loi du 25 juillet 1952 confie à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides la mission d'instruire les demandes d'asile conventionnel et d'assurer la protection des réfugiés. L'OFPRA tient ainsi l'état civil des 108 102 réfugiés statutaires qui résidaient en France au 31 décembre 199973. Au 31 décembre 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Nombre de réfugiés (en milliers) 40,0 40,0 38,3 32,3 29,2 25,3 21,3 15,1 8,1 La diminution de l’effectif des réfugiés correspond notamment aux décès, aux naturalisations, aux renonciations au statut et aux retraits de statut. La demande d'asile accuse de fortes fluctuations, auxquelles les moyens de l'OFPRA ont du mal à s'adapter74. Le tableau ci-après résume l'activité de cet établissement public entre 1989, point haut de 72 L'expérience faite entre le 14 avril 1983 et le 26 juillet 1986 d'un délégué interministériel aux réfugiés n'a pas eu de suite. 73 A la même date, selon le Haut commissariat pour les réfugiés de l’ONU, l’Allemagne comptait 975 500 réfugiés, la Suède 159 500, le Royaume-Uni 137 000, les Pays-Bas 139 200, la Suisse 82 300. 74 Cf. rapport public 1994, p. 19. L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 365 la demande d'asile en France75 et date d’une réforme de l’OFPRA, et 1999. Année Premières demandes Evolution annuelle Décisions Décisions favorables % accords % rejets 1989 61 422 + 78,8 % 31 170 8 570 27,5 72,5 1990 54 813 - 10,8 % 87 352 13 486 15,4 84,6 1991 47 380 - 13,6 % 78 442 15 467 19,7 80,3 1992 28 872 - 39,1 % 36 646 10 266 28,0 72,0 1993 27 564 - 4,5 % 35 489 9 914 27,9 72,1 1994 25 964 - 5,8 % 29 710 6 945 23,4 76,6 1995 20 415 -21,4 % 29 096 4 742 16,3 83,7 1996 17 405 -14,7 % 22 203 4 344 19,6 80,4 1997 21 416 +23,0 % 24 167 4 112 17,0 83,0 1998 22 375 +4,5% 22 405 4 342 19,4 80,6 1999 30 907 +38,1 % 24 151 4 659 19,3 80,7 Ainsi que l'exposait en septembre 1996 à la Cour le ministre des affaires étrangères, « le nombre croissant des demandes d'asile des années 1980 [s'expliquait] d'une part par l'éventail de plus en plus large de pays d'où émanaient des solliciteurs d'asile, et d'autre part par l'interruption du recrutement de main d'œuvre étrangère qui rendait l'asile attractif en devenant un des moyens les plus simples de se maintenir sur le territoire français ». Deux éléments principaux peuvent expliquer la baisse enregistrée entre 1989 et 1996 : le doublement du nombre de décisions de l’OFPRA en 1990 et 1991, qui a pu dissuader certains dépôts de demandes, et la suppression du droit au travail pour les demandeurs d'asile par une circulaire du Premier ministre du 26 septembre 1991. La reprise du flux des demandes depuis 1997 est significative. En 1999, pour la première fois depuis dix ans, le nombre de nouvelles demandes a été supérieur au nombre de décisions, et les chiffres du premier trimestre 2000 indiquent une poursuite de la hausse. Les chiffres annuels restent toutefois encore sensiblement inférieurs à ceux de 1989 et à ceux de plusieurs pays voisins. En revanche, le nombre de décisions favorables rendues chaque année a été divisé par trois et demi depuis 1991, et s'est stabilisé entre quatre et cinq mille par an depuis 1995. Le délai moyen d'instruction d'une demande oscille depuis 1994 entre 97 et 167 jours, alors qu’il était indiqué en 1991 que sous l’effet du renforcement des moyens de l’OFPRA, une demande d’asile recevait désormais une réponse sous 75 Moins de 2 000 demandes en 1974, près de 20 000 en 1980, 34 352 en 1988.  366 deux mois en moyenne et que le délai total de traitement du dossier ne dépassait pas six mois en cas de recours. De plus, comme un premier tri permet de traiter rapidement les dossiers manifestement infondés et les procédures prioritaires, les délais peuvent dépasser une année pour les dossiers plus complexes. Malgré cet allongement, la garantie d'un examen approfondi n'est pas assurée : en 1999, 37 % seulement des demandeurs ont été auditionnés par l'OFPRA. La Cour a constaté que l’Office ne s’est doté que tardivement d’un schéma directeur informatique et des équipements indispensables pour lui permettre de remplir sa mission, bien que des crédits aient été inscrits à cette fin à ses budgets successifs. Une nouvelle augmentation des moyens de l'établissement public a été récemment décidée par le Gouvernement. Mais une meilleure gestion de ceux qui lui sont d'ores et déjà accordés, notamment en matière de personnel, d'informatique, de documentation et de formation, doit également être recherchée. b) La saisine de la Commission des recours des réfugiés a pour effet de proroger l'autorisation de séjour des demandeurs. Le nombre des recours devant cette juridiction administrative, qui relève en cassation du Conseil d’État, augmente depuis 1996 : 13 630 cette année-là, 15 687 en 1999. Le nombre d'affaires en instance s'accroît lui aussi de nouveau : 6 857 au 31 décembre 1999 contre 4 043 en 1996. Le taux d'annulation des décisions de rejet de l'OFPRA n'a cessé d'augmenter depuis 1995. Il s'est établi à 9 % environ en 1998 et 1999, mais avec de grandes variations d'une nationalité à l'autre76. Il est indispensable que l’OFPRA diffuse plus largement une analyse de la jurisprudence de la commission et du Conseil d’État auprès des agents qui instruisent les demandes d’asile et qui devraient être invités à appliquer les principes déjà dégagés. 2. – Le ministère de l'intérieur Pour l'asile territorial, le ministère de l'intérieur est le principal intervenant. Pour l'asile conventionnel, son rôle se situe à la fois à l'arrivée sur le territoire (zones d'attente dans les aéroports, préfectures) et au terme de la procédure, quand le demandeur débouté 76 Les requêtes des ressortissants irakiens ont ainsi été accueillies à 46 % en 1999, tandis que celles des ressortissants chinois ou roumains l’étaient à moins de 1 %. L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 367 fait l'objet d'une invitation à quitter le territoire et d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. a) Les demandes d'asile territorial sont en fort développement : 1 339 en 1998, 6 334 en 1999. Leur examen final est centralisé, dans un souci d'harmonisation, à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère. Le pourcentage de décisions favorables a été de 3,6 % en 1998 et de 6,1 % en 1999. Les délais d'examen sont en moyenne de quatre à six mois, alors que l'objectif initial était d'un mois. b) Les préfectures, en particulier à Paris et dans les départements frontaliers, souffrent de moyens inadaptés à l'augmentation de la demande d'asile. Un demandeur d'asile se voit généralement remettre une convocation pour une date ultérieure : il peut ainsi passer plusieurs mois « sous notice d'asile », statut précaire non prévu par les textes. c) 11 516 « invitations à quitter le territoire » ont été prononcées en 1998 et 12 624 en 1999 à l'encontre de demandeurs d'asile déboutés, suivant les statistiques du ministère de l'intérieur. L'enchaînement des recours, les changements d'adresse et le nonrecoupement des fichiers (OFPRA, préfectures, dispositif national d’accueil) ne facilitent pas le suivi de la situation administrative des intéressés. Le nombre de demandeurs d'asile déboutés qui sont effectivement reconduits à la frontière n'est pas connu non plus. Le ministère de l'intérieur ne dispose en effet que d'un état global des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, qu'ils concernent ou non des demandeurs d'asile : 33 378 arrêtés de l'espèce ont été signés en 1999, 5 144 ont été exécutés. Il convient, toutefois, de tenir compte des départs spontanés. 3. – Le ministère de l'emploi et de la solidarité Le ministère de l'emploi et de la solidarité assure la prise en charge des demandeurs d'asile et conduit des actions d'intégration, essentiellement de formation, en direction des réfugiés. La direction principalement concernée de ce ministère est la direction de la population et des migrations, dont les moyens en personnel consacrés aux demandeurs d'asile et réfugiés se réduisent à un bureau de trois personnes. Elle s'appuie sur des établissements publics sous sa tutelle et surtout sur des associations.  368 a) Les deux principaux établissements publics intervenant dans ce domaine sont l'Office des migrations internationales (OMI) et le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS). Les missions de ces deux établissements publics gagneraient toutefois à être précisées, car elles ne comprennent pas formellement le domaine des demandeurs d'asile et des réfugiés. Le recours au FAS et à l'OMI résulte donc plus de facilités budgétaires77 que d'une utilisation rationnelle des compétences. C'est le FAS qui verse depuis 1997 la subvention de fonctionnement du Service social d’aide aux émigrants (100 MF) et qui finance la mission de coordination de la formation dans le dispositif national d'accueil que le ministère a confiée à la Cimade (1,5 MF)78. Pour sa part, l'OMI organise et finance depuis juillet 1999 l'accueil des conjoints et familles de réfugiés, sous la forme de « plates-formes » auxquelles participe le SSAE. C'est aussi l'OMI qui a financé visites médicales, formations linguistiques, aides au retour et « voyages exploratoires » pour les évacués du Kosovo, ainsi que la mise à disposition de personnels pour l'examen des demandes d'asile au ministère des affaires étrangères et au ministère de l'intérieur. D'autres organismes interviennent pour certaines prestations : l'allocation d'insertion est versée par l’intermédiaire des ASSEDIC, grâce à des ressources provenant du Fonds de solidarité, établissement public financé par la contribution exceptionnelle de solidarité des agents publics et par une subvention imputée au budget de l'emploi ; la rémunération des réfugiés stagiaires de la formation professionnelle est le plus souvent versée par le CNASEA79, établissement public qui reçoit à cette fin des fonds de l'État. b) Des associations remplissent de longue date des missions de service public dans le cadre de conventions passées avec la direction de la population et des migrations : France Terre d'asile (FTDA) 77 Le FAS était, lors de l'enquête de la Cour, principalement financé par la Caisse nationale d'allocations familiales, et les ressources de l'OMI proviennent essentiellement de taxes et redevances diverses. 78 Le ministère a indiqué à la Cour que la subvention de la Cimade serait en 2001 imputée au budget de l'État. Déclarée avec le nom de "Comité inter-mouvements auprès des évacués", l'association se nomme depuis 1997 "Cimade, service œcuménique d'entraide". L'usage s'est établi de la désigner comme "la" Cimade. 79 Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles. L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 369 coordonne et anime l'ensemble du dispositif national d'accueil, la Cimade coordonne la formation dans ce dispositif, l'Entraide universitaire française (EUF) verse des bourses pour l'enseignement supérieur, l'Association pour l'accès aux soins et l'insertion des réfugiés et des exclus (ASIRE) a pris le relais d’une autre association, Santé et communication - en règlement judiciaire - notamment pour attester que les examens médicaux prévus par la loi ont été pratiqués à l’entrée dans le dispositif d’accueil. Le Service social d’aide aux émigrants (SSAE) occupe une place à part : section française du Service social international (SSI), organisation non gouvernementale, cette association est présente sur le territoire, avec un effectif de 417 personnes, à travers 7 services régionaux et 47 bureaux départementaux. Reconnue d’utilité publique en 1932, elle assure un service social spécialisé en direction des personnes d’origine étrangère vivant en France, notamment les demandeurs d’asile et les réfugiés. Outre le versement de l’allocation d’attente à tous les demandeurs d’asile (25 127 bénéficiaires en 1999) et d’aides d’urgence aux réfugiés après étude des cas sociaux, le SSAE intervient spécialement en faveur des mineurs isolés (environ 200 demandes d’asile par an) et s’efforce de trouver, en liaison avec les services de l’État, des collectivités locales et d’autres associations, des solutions d’hébergement provisoire pour les demandeurs d’asile démunis, notamment les familles. Dans la mesure où le SSAE est presque exclusivement financé sur fonds publics80, tandis que ses missions sont fixées par l’État à travers des conventions, la question du maintien de son statut associatif peut être posée. L'étude de son adossement à un établissement public, tel l’OMI que le SSAE assiste déjà dans les plates-formes d’accueil, pourrait opportunément être approfondie. Le recours à des associations pour remplir les missions de l'État suppose une définition du rôle de chaque intervenant. Le protocole d'accord entre associations accompagnant la mise en place du dispositif national d'accueil fixait une répartition des tâches qui reste peu nette : ainsi le SSAE intervient de plus en plus pour les demandeurs d'asile ; FTDA gère elle-même quatre centres d'hébergement (23,7 MF en 1998) correspondant à chaque type de 80 Les cotisations ne représentaient en 1999 que 10 680 F sur un total de ressources de plus de 100 MF.  370 populations accueillies dans ce dispositif national d’accueil ; la Cimade fait fonctionner à Massy le seul centre d'hébergement à ne pas relever de la commission nationale d'admission (5,32 MF en 1999) et elle est elle-même organisme de formation (2,29 MF en 1998 pour son centre de Paris). Faute de comptabilité analytique exploitable, les documents financiers de plusieurs de ces associations ne permettent pas toujours de distinguer quelles subventions servent à financer quelles activités. La Croix-Rouge française a exposé, pour sa part, à la Cour que la procédure des fonds dédiés prévue par la nouvelle réglementation comptable de 1999 devrait lui permettre à compter de l’exercice 2001 de « répondre aux problèmes de traçabilité des différentes subventions en provenance du ministère des affaires sociales et de la solidarité ». Un contrôle rigoureux par le ministère en charge des affaires sociales de l'exécution des conventions avec ces associations nécessiterait l’utilisation d’un identifiant normalisé permettant de recenser l’ensemble des concours apportés par l’État à un même bénéficiaire. C. – Un budget éclaté 1. – Les montants identifiables L'effort financier global consenti par l'État pour l'accueil des demandeurs d'asile et réfugiés et la formation de ces derniers est difficile à préciser. Quelques lignes budgétaires sont identifiées : le dispositif national d’accueil, les aides en espèces, le volet réfugiés du programme IRILL81. D'autres intitulés de chapitres ou d'articles sont moins précis : « actions en matière de population et d'intégration des migrants étrangers et des réfugiés » pour les formations financées par la direction de la population et des migrations, « demandeurs d'asile, réfugiés, apatrides et rapatriés » pour l'allocation d'insertion. De plus, les modifications de la nomenclature budgétaire rendent les comparaisons pluriannuelles peu significatives ; des incertitudes pèsent sur certains montants, ceux des rémunérations versées par le CNASEA aux réfugiés stagiaires de la formation 81 Programme pour l'insertion, la réinsertion et la lutte contre l'illettrisme qui vise trois publics : les personnes en situation d’illettrisme, les détenus et les réfugiés. L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE ET DES REFUGIES 371 professionnelle notamment ; le nombre des organismes financeurs est élevé ; il n'y a pas de maître d'œuvre unique. La majeure partie des dépenses identifiables concerne les demandeurs d'asile puisque les réfugiés relèvent largement du droit commun. Le tableau ci-après en tente une synthèse, nécessairement partielle : en millions de francs Nature 1998 1999 Commentaires OFPRA - CRR 92,64 106,30 Compte financier en 1998, budget modifié en 1999 Budget Santé et solidarité DNA 304,52 498,98 Dépenses nettes Allocation d'attente 18,83 50,43 Dépenses nettes Aides en espèces 8,53 7,50 Bourses EUF et aides diverses SSAE Subventions non déconcentrées aux associations 10,84 10,74 Partie du chapitre 47-81, article 20 Formations DPM 26,46 24,78 Partie du chapitre 47-81, article 30 (y compris FSE) Budget Emploi Volet réfugiés du programme IRILL 16,80 17,11 Dépenses nettes (y compris FSE) Allocation d'insertion (en partie budget de l'État) 234,10 334,28 Estimation : 99 % des montants comptabilisés par l’UNEDIC (rapatriés, apatrides réfugiés et demandeurs d’asile) CNASEA (budget de l'État) 31,26 24,57 Rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (hors rémunérations versées par les ASSEDIC) FAS 33,48 34,82 Subvention SSAE (estimation : un tiers) et mission Cimade OMI - 24,13 Mise à disposition de personnel (asile territorial) et interventions Kosovo TOTAL 777,46 1 133,64 Les estimations ci-dessus, qui aboutissent à des montants non négligeables, agrègent des éléments hétérogènes quant à la population concernée et à la nature des dépenses. Elles ne tiennent pas compte des crédits éventuellement affectés aux actions en direction des demandeurs d'asile ou des réfugiés par les autres ministères (en particulier affaires étrangères, intérieur, justice, éducation nationale, logement), les autres directions du ministère de l'emploi et de la solidarité, les organismes sociaux ou les collectivités territoriales, ni des subventions de l'Union européenne ou des organisations internationales.  372 2. – L’adaptation des dépenses à l’évolution des flux L'enquête n'a pas fait apparaître de problème de trésorerie ou de droit budgétaire pour le versement de l'allocation d'insertion par les ASSEDIC, ou pour celui des rémunérations des réf