Chapitre VII outre-mer Les concours du Fonds d’investissement pour le développement économique et social (FIDES) en Nouvelle-Calédonie Dans son rapport public pour l’année 1994, la Cour a examiné la portée et la mise en œuvre des aides de l’État aux investissements dans les territoires d’outre-mer imputées sur les crédits du fonds d’investissement pour le développement économique et social (FIDES)166. Comme la Nouvelle-Calédonie continue de bénéficier d’une part prépondérante (elle était encore de 66 % en 1999 après avoir atteint plus de 79 % en 1997) des crédits provenant du FIDES167 au sein duquel le législateur168 a institué le fonds d’équipement et de promotion pour la Nouvelle-Calédonie (FEPNC) dont les interventions sont en principe réservées au soutien d’opérations destinées au développement de cet archipel, il a paru utile, après six ans, de faire le point sur les conditions de l’octroi et de la mise en œuvre des aides publiques qui lui sont consacrées. En outre, la mise en place des institutions nouvelles, conformément au statut de la Nouvelle-Calédonie fixé par la loi organique du 19 mars 1999, justifiait un examen de l’emploi des subventions d’investissement (titre VI) allouées par le Secrétariat d’État à l’outre-mer. 166 L’aide de l’État aux investissements des territoires d’outre-mer et la gestion de la Polynésie française, p. 143 et suivantes. 167 En 1999, les crédits de paiement délégués se sont élevés à 485 845 044 FF ainsi répartis : Nouvelle-Calédonie : 317 162 186 FF ; Polynésie française : 103 777 246 FF ; administration centrale : 52 881 487 FF ; Wallis et Futuna : 9 873 000 FF ; Iles françaises de l’océan indien (IFOI) : 651 125 FF et Terres australes et antarctiques françaises : 1 500 000 FF. 168 Loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 modifiée (article 87) puis loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 (article 210) relative à la Nouvelle-Calédonie. LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 781 Au terme des investigations auxquelles elle a procédé avec le concours de la chambre territoriale des comptes de Nouvelle- Calédonie, la Cour relève que les constatations faites en 1994, loin d’avoir été corrigées, se trouvent non seulement confirmées mais parfois aggravées dans des conditions qui font douter que ses précédentes mises en garde aient été prises en considération. La Cour a constaté, comme en 1994, que la concertation et l’information mutuelle entre les différents niveaux de décision (central, déconcentré et collectivités territoriales) sont largement défaillantes ce qui entraîne souvent l’impossibilité de mesurer le véritable intérêt économique des opérations financées, censées contribuer au développement. I. – Le cadre budgétaire La nomenclature budgétaire retraçant l’ensemble du dispositif de soutien au développement interdit aux pouvoirs publics, et notamment au Parlement, de prendre la mesure exacte du volume des investissements qu’ils financent dans les territoires d’outre-mer, et singulièrement en Nouvelle-Calédonie. Comme par le passé, et malgré les recommandations de la Cour auxquelles le Secrétaire d’État avait en son temps déclaré souscrire, les crédits du Fonds d’investissement et de Développement Economique et Social (FIDES), qui sont le canal normal par lequel transitent les crédits d’investissement de l’État vers les territoires d’outre-mer, continuent d’être inscrits, de manière particulièrement opaque, à trois chapitres, dont deux de montant relativement modeste et un qui concentre à lui seul 70 % des dotations en loi de finances initiale pour l’an 2000. Ces chapitres sont les suivants : - chapitre 68-90 « subventions au FIDES section générale » doté de 26,7 MF par an en moyenne sur la période 1992/1999 ; - chapitre 68-92 « subventions au FIDES section territoriale », doté de 4 MF par an en moyenne sur la même période ; - et surtout le chapitre 68-93 « actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie », doté en moyenne de 236 millions pour les mêmes années. 782  Les crédits de ce chapitre réservoir (384,1 millions - 58,55 millions d’euros - de crédits de paiement en 1999) sont en effet répartis par arrêté dans les chapitres définitifs après le vote du budget, de sorte que le Parlement ne connaît pas la destination précise des crédits au moment où il les vote. Or rien ne s’opposerait à ce que soient respectées les dispositions de l’ordonnance organique sur la présentation du budget qui imposent d’ouvrir les crédits directement dans les chapitres définitifs, sauf impossibilité absolue, ce qui n’est pas le cas ici. De plus, la plus grande partie de ce premier chapitre réservoir est à son tour versée pour près des deux tiers au « Fonds d’équipement et de promotion pour la Nouvelle-Calédonie » (FEPNC) qui fonctionne de facto comme un autre chapitre réservoir ; il a reçu en 1999, 225,5 millions (34,37 millions d’euros) des 384,1 millions cités plus haut, et sa gestion, particulièrement opaque, est entièrement déléguée au Haut commissaire, représentant de l’État en Nouvelle- Calédonie. Le Parlement ne dispose donc d’aucune information précise sur la destination de ces crédits. Force est d’ailleurs de constater que l’administration centrale n’est elle-même que très peu informée sur l’emploi qui en est fait, comme on le verra plus loin. En outre, l’ensemble de ces deux chapitres réservoir successifs est loin de ne concerner que des dépenses d’investissements : on y trouve en 1999 autour de 40 % de dépenses de fonctionnement et d’intervention, dont la présence, inconnue du Parlement, ne se décèle qu’au moment de l’exécution contribuant à donner au Parlement une vision inexactement flatteuse de l’effort d’investissement de l’État en Nouvelle-Calédonie. Enfin ces crédits « d’investissement » sont loin d’être intégralement consommés. En face des 384,1 millions du chapitre réservoir 68-93 on trouve en 1999 un montant de reports, il est vrai pour l’intégralité des crédits du FIDES, de 423 millions pour l’année 2000, soit un montant supérieur aux nouveaux crédits de l’année. Une partie de ces reports est due aux délais de mise en place entraînés par les arrêtés de répartition successifs évoqués plus haut, qui interviennent à des dates tardives. Mais l’essentiel résulte de la difficulté de trouver sur place suffisamment de projets viables susceptibles d’être financés. En réalité, les crédits de l’espèce sont durablement supérieurs aux possibilités concrètes d’utilisation. Il en résulte que l’effort réel d’investissement de l’État est très inférieur à ce que peut faire croire le vote de crédits élevés par le Parlement. LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 783 Du fait de l’absence de lisibilité de ce dispositif complexe, le vote du Parlement sur les crédits d’investissement dans les territoires d’outre-mer et tout particulièrement en Nouvelle-Calédonie, se trouve pratiquement ainsi vidé d’une grande partie de sa signification. La nécessité de restaurer le rôle du Parlement ainsi que celle de permettre d’adapter les dotations budgétaires aux besoins réels, militent en faveur d’un retour aux règles budgétaires normales, c’està- dire à la disparition du chapitre réservoir 68-93 et à l’ouverture directe des crédits en loi de finances dans les chapitres appropriés. Cette recommandation exprimée de longue date et à plusieurs reprises par la Cour est parfaitement réalisable, à preuve le fait que le secrétariat d’État a lui-même sorti du chapitre réservoir « amont » (chapitre 68-93) en 1999 un montant de crédits de 65,7 millions, destinés à l’indemnité compensatrice santé-enseignement et à la dotation spécifique aux collèges, pour les inscrire directement à un chapitre d’intervention n° 41-56 ouvert en loi de finances pour l’an 2000. II. – Le cadre réglementaire Le décret n° 92-758 du 4 août 1992 régit l’organisation et le fonctionnement du fonds d’investissement et de développement économique et social (FIDES). La Cour a dénoncé, dans son rapport public de 1994 « le déclin du rôle du FIDES » en relevant notamment que le comité directeur, organe d’animation du fonds, présidé par le ministre (aujourd’hui secrétaire d’État) et comprenant notamment cinq membres du Parlement, «n’avait plus qu’une connaissance très partielle des conditions d’emploi des fonds qui sont affectés ». Aux termes de l’article 5 du décret précité, le comité directeur, qui se borne désormais à fournir des avis au ministre sur les opérations d’investissement de la section générale du FIDES, est simplement tenu informé du montant des crédits globalement affectés au Fonds d’équipement et de promotion de la Nouvelle-Calédonie (FEPNC). Or, ce comité directeur n’est plus réuni depuis le 16 juin 1994 alors qu’il s’agit des opérations financièrement les plus lourdes engagées par le fonds à la suite des répartitions ci-avant décrites. De la même façon, les rapports d’exécution du Haut Commissariat, au demeurant assez lacunaires, rendent insuffisamment compte de l’emploi sur place des crédits. Et pourtant, dans sa réponse au rapport public de 1994, le ministre de l’outre-mer déclarait : « Parallèlement, le ministère a 784  renforcé ses exigences à l’égard des Hauts Commissaires tenus d’adresser des comptes rendus périodiques de gestion des crédits. Cette exigence est désormais satisfaite et ces rapports ont été communiqués au comité directeur du FIDES (réunion du 8 octobre 1993 et du 16 juin 1994) qui a eu la faculté d’en débattre. Ces efforts seront poursuivis pour permettre une meilleure appréciation de la pertinence des projets et la vérification des résultats obtenus ». Ainsi le ministre s’était engagé non seulement à mieux informer le comité directeur mais aussi à lui confier une appréciation qualitative et une évaluation a posteriori des projets financés. Il n’en a rien été puisque, précisément, cet organisme ne s’est plus réuni depuis le 16 juin 1994. Le fonctionnement du FIDES s’effectue donc sans véritable référence à la réglementation qui le régit. L’argument développé par l’administration selon lequel la politique de contractualisation des investissements rendrait inutile toute consultation du comité directeur, comme l’a affirmé le secrétaire d’État à l’outre-mer, en réponse à la Cour, ne correspond pas à l’obligation que l’administration de l’outre-mer s’était elle-même fixée sur la nécessité de vérifier les résultats obtenus. Au surplus, on n’aperçoit pas en quoi le fait d’inclure l’aide de l’État dans un processus contractuel avec les collectivités locales supprimerait la nécessité d’en apprécier préalablement les objectifs par tous moyens, et notamment par la consultation du comité directeur du FIDES, bien au contraire. Par ailleurs dans une circulaire en date du 6 avril 1994, et donc antérieure à l’adoption du rapport public de la même année, le Premier ministre rappelait que « le ministre des départements et territoires d’outre-mer est chargé d’assurer la cohérence de l’action gouvernementale outre-mer » et prévoyait de réunir à nouveau la commission interministérielle de coordination des investissements publics outre mer. Présidée par le ministre de l’outre-mer, celle-ci a pour mission la « prévision », « l’harmonisation » le « recensement » puis « l’évaluation » des investissements. Cette commission s’est réunie depuis lors à six reprises sans avoir pu véritablement concrétiser sa vocation interministérielle ni assurer les missions qui lui étaient assignées, apparaissant plus modestement comme un lieu de concertation budgétaire, constatant à l’occasion les « gels » de crédits. Il apparaît en définitive qu’aucun organe de coordination, qu’il s’agisse du comité directeur ou de la commission, ne permet au Gouvernement d’apprécier de manière exhaustive l’efficacité réelle de LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 785 son action de développement économique et social dans les territoires concernés et, en conséquence, de tracer en connaissance de cause des perspectives d’avenir. De surcroît, l’information insuffisante de l’administration centrale par l’échelon local, qui sera évoquée ciaprès, ne fait qu’aggraver ce constat. III. – La planification locale du développement économique et social du territoire La loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, comme sa devancière en date du 9 novembre 1988, confie notamment à des contrats pluriannuels la planification du développement de l’archipel. S’agissant de la période la plus récente, trois catégories de contrats ont été passées entre l’État (Haut Commissaire), le territoire (selon son appellation à cette époque), les provinces et la ville de Nouméa pour les années 1993 à 1997. La participation contractuelle initiale avoisinait 4 500 MF (686 millions d’euros) soit près de 900 MF (137,2 millions d’euros) par an. Financements contractuels initiaux par contrat en MF français : financement Contrat État* Provinces Autres Ville Territoi re Province Nord 670,94 455,30 0 0 0 Province Sud 420,55 481,72 316,79 0 0 Province des Iles 313,9 174,32 61,68 0 0 Ville de Nouméa 376,41 130,78 (Province Sud) 405,63 164,2 0 Territoire 223,98 0 109,34 0 185,60 Totaux partiels 2 005,78 1 242,12 893,44 164,2 185,60 Total général 4 491,14 % 44,66 27,66 19,89 3,66 4,13 * Secrétariat d’état à l’outre-mer et autres départements ministériels. Ces contrats rassemblaient donc, outre l’État, nombre de parties prenantes (provinces, ville de Nouméa, Nouvelle-Calédonie, divers organismes). Mais ni le Secrétariat d’État à l’outre-mer, ni le Haut Commissaire de la République, signataire desdits contrats, n’ont été en mesure de fournir à la Cour une information exploitable et précise, sur l’exécution financière de ces derniers, et en particulier le montant 786  des paiements effectués par chacune des parties prenantes au regard de ses engagements contractuels169. La disparition de fait du comité directeur du FIDES, l’écart entre les missions confiées à la commission interministérielle et ses activités réelles, enfin le caractère lacunaire des informations en provenance du niveau local rendent particulièrement difficile à l’administration centrale de suivre l’emploi des subventions qu’elle accorde à la Nouvelle-Calédonie. Ce suivi est quasi inexistant dans de trop nombreux cas. La Cour, face à des réponses souvent indisponibles dans les services de l’administration centrale, a dû compléter son information localement, grâce notamment au concours apporté par la chambre territoriale des comptes. L’examen sur place de l’exécution des opérations d’investissements, conduit par la Cour et par la chambre territoriale, a fait apparaître diverses anomalies telles que des affectations irrégulières de crédits, des projets dont l’utilité n’a pas donné lieu à une évaluation préalable, des programmes réalisés dans des conditions qui ont échappé à leur promoteur, des justifications insuffisantes de l’emploi de subventions. Trois exemples, parmi les nombreuses anomalies constatées, illustrent ces défaillances : 1. – Le transbordeur « Président YEIWÉNÉ » Ce navire devait améliorer la desserte des Iles Loyauté et leur liaison avec Nouméa. Le montage juridique et financier de l’opération a été confié à une société d’économie mixte, la société de développement et d’investissement de la province des Iles Loyauté (SODIL), l’exploitation du transbordeur devant être conduite par la société maritime des Iles Loyauté (SMIL). Le rapport public de 1994 relevait notamment une exécution fort critiquable de l’investissement : 169 Sur ce point, le bilan au 31 décembre 1998, à la suite d’une prorogation des contrats sur cette dernière année, a été transmis à la Cour en dernier lieu les 30 juillet et 6 octobre 1999 : - aucune information n’a été produite concernant la province des Iles loyauté ; - aucune synthèse n’est disponible s’agissant du territoire, de la ville de Nouméa et de la province Nord ; - les mandatements de la Province Sud s’établissent à 71 % de ses obligations contractuelles. LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 787 - le bateau était en mesure de gagner son port d’attache (Nouméa) dès juillet 1992, mais il n’a rejoint celui-ci qu’en janvier 1994 alors que les infrastructures portuaires n’étaient pas achevées ; - le devis total de l’acquisition et des transformations du navire, examiné par le comité directeur du FIDES, le 5 mars 1991, s’élevait à 28 MF : 20 pour l’acquisition, 4 pour les transformations, 1 pour l’acheminement, 2 pour l’accompagnement et 1 au titre des aléas. Or, l’ensemble des travaux effectués sur le navire a entraîné un doublement du devis puisque l’opération a finalement coûté 60 MF. Depuis lors, le tribunal de commerce de Nouméa a prononcé la mise en liquidation de la SMIL en mai 1996. Quant au navire, il a été désarmé durant le premier trimestre de 1996 et finalement vendu en mai 1997 à un armement ukrainien pour seulement 3,4 MF ce qui donne la mesure du fiasco de l’opération. 2. – Le programme ZONECO Lancé en décembre 1991, le programme « zone économique de Nouvelle-Calédonie (ZONECO) » a pour objectif l’exploration et l’exploitation des ressources vivantes et minérales de la « zone économique exclusive » dont la superficie avoisine 1,5 million de km2. A la fin de l’année 1998, le financement total s’établissait à 45 MF y compris la participation du FIDES. Ce programme, qui est loin d’être achevé, a notamment été financé par les subventions de la section territoriale du FIDES (14,35 MF engagés et 12,8 MF mandatés au 31 décembre 1998). Ni le comité directeur du fonds, ni la commission interministérielle de coordination des investissements publics outre-mer n'ont été consultés ou informés alors que, outre les collectivités locales, l’opération en cause rassemble également l’Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (ORSTOM), l’institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’université française du Pacifique et, depuis 1997, Météo France et le service Hydrographique et Océanique de la Marine (SHOM). Ni l’administration centrale ni les services du Haut Commissariat n’ont été en mesure d’informer clairement la Cour sur l’impact économique de ce programme ni sur son état de réalisation. Il a été de surcroît relevé que les subventions en cause ont parfois permis 788  de verser des rémunérations, en contravention avec la destination des crédits. 3. – La route KONE-TIWAKA Dans la Province Nord, la moins peuplée (4,3 habitants par km2) a été créé un axe de développement par la mise en place d’une route reliant la côte Ouest à la côte Est et, plus précisément, KONE à TIWAKA, mais cette opération ne s’est pas déroulée comme prévu. En effet le projet initial, reprenant le tracé d’une piste, avait fait l’objet d’une estimation de 99 MF par le territoire, alors maître d’ouvrage. La Province Nord, succédant au territoire, a mis en place un projet beaucoup plus ambitieux d’un coût total de 362,12 MF auxquels se sont ajoutés 25,46 MF de « travaux divers non prévus » selon les réponses produites à la Cour170. IV. – Conclusion La Cour est consciente de la difficulté rencontrée pour mener à bien des projets d’investissement public en Nouvelle-Calédonie. Il ne suffit pas en effet de voter des crédits, il faut encore trouver des projets viables à financer. Or, la relative absence de tissu économique et industriel dans les provinces Nord et des Iles, les insuffisances financières, administratives ou techniques locales, enfin les évolutions institutionnelles récentes, constituent autant de facteurs de complexité dans la sélection et la conduite des concours apportés par l’État en matière de développement économique. Mais cette complexité même impose de lever les incertitudes et de dissiper les approximations pesant actuellement sur le cadre budgétaire et réglementaire ainsi que sur les procédures dans lesquelles s’inscrivent ces aides. La planification suppose de se fixer préalablement des objectifs, de financer des opérations réalistes, d’en suivre l’exécution physique et financière et, enfin, d’en faire l’évaluation. 170 Coût total : - au titre du contrat de développement 1990/1992 (MF français) – État 121,495 ; Territoire 44,825 ; Province Nord 49,5. - au titre du contrat de développement 1993/1997 : État 59,40 ; Union Européenne 27,5 ; Province Nord 59,40. - surcoûts divers : État : 12,76 ; Province Nord : 12,7. LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 789 La Cour recommande à cette fin : - de restaurer ou d’instaurer une instance de réflexion, de conseil et de suivi, fonctions qui ne sont actuellement assurées ni par le comité directeur du FIDES, ni par la commission interministérielle ; - de rétablir ou de mettre en place, selon les cas, les liaisons et circuits d’informations indispensables entre l’administration centrale du secrétariat d’État à l’outre-mer, les services déconcentrés relevant du Haut Commissaire et les collectivités territoriales intéressées ; - d’inscrire les contrats de développement, conformément aux dispositions de l’article 211 de la loi organique, dans une démarche garantissant l’utilité de l’aide publique et faisant l’objet d’un suivi, d’une évaluation et, éventuellement, d’un réexamen ; - de tenir compte, au-delà de l’appréciation de l’utilité réelle des projets présentés, des capacités contributives des collectivités locales partenaires appelées à co-financer, puis à entretenir les équipements projetés. Or ces capacités financières sont souvent faibles ou très faibles compte tenu du développement inégal du tissu économique dans les trois provinces. - corrélativement, de mettre en place des mécanismes de contrôle et d’évaluation : des objectifs quantifiés doivent être définis préalablement et leur réalisation effective vérifiée systématiquement. Ces recommandations s’inscrivent, de surcroît, dans l’esprit des transferts de compétences désormais confiées aux institutions de la Nouvelle-Calédonie et fixées par la loi organique de 1999. En ce domaine, les répartitions nouvelles des attributions entre l’État et la Nouvelle-Calédonie imposent une rigueur accrue dans la mobilisation et l’emploi des crédits de l’État. 790  Réponse du Secrétaire d’État à l’outre-mer Concertation et information entre les différents niveaux de décision ; cadre budgétaire et réglementaire Des prévisions d’utilisation des crédits du FIDES sont réalisées et elles ont un caractère public. En effet, elles sont pour l’essentiel le résultat des contrats de développement passés entre l’État et les trois provinces, le territoire, la ville de Nouméa et son agglomération, et donc inscrites pour répartition au chapitre 68-93. Y figurent également plusieurs opérations identifiées telles que la participation de l’État aux actions de l’ICAP ou les interventions de l’État en faveur du développement en milieu rural. Tous les engagements comptables de subvention sont présentés préalablement au contrôle financier du trésorier payeur général de Nouvelle-Calédonie, alors même que les textes en matière de contrôle financier local ne sont pas applicables en particulier pour les contrats de développement. Il a été cependant convenu depuis le début de la contractualisation, soit en 1990, que cette procédure serait suivie de manière à garantir une utilisation conforme aux règles générales de la comptabilité publique. Les avenants qui ont été rédigés pour la mise en œuvre des opérations contractualisées ont toujours fait l’objet d’un accord préalable associant l’administration centrale, l’ordonnateur local, et le trésorier payeur général. Il demande la volonté de s’adapter aux situations pour permettre une meilleure utilisation des crédits Les services du Haut Commissaire communiquent par ailleurs trimestriellement à l’administration centrale la liste exhaustive des opérations engagées et mandatées sur les crédits du FIDES et transmettent en tant que de besoin les fiches navettes d’engagement comptable afin de procéder aux vérifications nécessaires. Le dossier du programme ZONECO, financé sur les crédits du FIDES (section des territoires), suit la même procédure. Il est donc géré en parfaite transparence d’autant plus qu’il est le seul dossier financé sur ces crédits depuis 1994. C’est justement cette transparence qui a permis à la Cour de noter que ces crédits sont utilisés non pas pour rémunérer des personnels, mais pour payer des LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 791 prestations intellectuelles, fournies sur une durée déterminée, selon un protocole scientifique précis. Ces prestations sont pour la plupart assurées par des jeunes doctorants dont les travaux sont assimilables à des études. Ils font en outre l’objet de publications scientifiques. Ces travaux ont pour objectif d’aboutir à des résultats concrets en matière économique dont les premiers fruits sont utilisés par les pêcheurs locaux sous forme de cartes ou de données en termes de ressources halieutiques. Il en est de même pour les éventuelles ressources en hydrocarbures. Un comité de pilotage biannuel assure la coordination des travaux et l’information de tous les partenaires. Dans ce cadre de partenariat, les crédits du FIDES sont donc utilisés de façon à assurer une réelle transparence. Planification locale du développement économique et social du territoire Les contrats de développement ont fait l’objet d’une réflexion approfondie conduite conjointement par les provinces et l’État. Les opérations ont été décrites dans des fiches faisant apparaître leurs objectifs, leur coût, leur plan de financement, la cohérence attendue avec d’autres mesures. Si les objectifs n’ont pas toujours été suffisamment traduits en termes quantifiables, c’est qu’il n’est pas toujours aisé de procéder ainsi dans le domaine du développement. Il est en effet possible de définir l’objectif à atteindre pour une opération d’infrastructure et de mesurer si cet objectif a été rempli. Il est beaucoup moins évident de prévoir exactement par exemple le nombre d’entreprises qui s’implanteront dans une zone artisanale réalisée dans le cadre des contrats et de définir à l’avance le nombre d’emplois durables qui y seront créés. L’aide publique est cependant nécessaire pour favoriser le développement du tissu artisanal et industriel. Les informations que la Cour a souhaité obtenir sur l’état des versements effectués par les provinces et par les autres partenaires des contrats, ont été fournies au fur et à mesure que le Haut-Commissariat les a reçues. En 1999, les informations des collectivités, arrêtées au 31 décembre 1998 ont été remises à la Cour. Les collectivités suivent les financements des opérations contractualisées de manière individualisée. Elles y sont contraintes dans leurs relations avec leurs payeurs respectifs. S’agissant du niveau d’exécution des contrats de développement 1993/1997, période qui se rapproche le plus de celle 792  couverte par le contrôle de la Cour, au 30 juillet 2000, les taux d’engagements et de mandatements des crédits de l’État à cette date s’élevaient respectivement à 85 % et 74 % des crédits contractualisés. Ces taux peuvent être considérés comme comparables avec les performances atteintes en métropole dans le cadre des contrats État/Régions. La route Koné-Tiwaka Le projet initial de la Koné-Tiwaka et celui qui a été réalisé ne sont pas comparables. Le tracé initial avait pour objet d’améliorer la piste existante. Il était effectivement estimé à 99 MFF. Le projet qui a été réalisé correspond à l’engagement pris lors des accords de Matignon et introduit dans la loi référendaire. Il correspond à une démarche volontariste d’aménagement de la province Nord, selon un tracé composé sur la côte Ouest des villages de Koné et Pouembout et sur la côte Est des communes de Touho et Poindimié, reliés par la transversale Koné-Tiwaka. C’est cet axe routier, praticable par tous temps qui a permis de répartir les infrastructures de santé et scolaires du secondaire public en évitant une multiplication des structures et par conséquent sans doute des sources de gaspillage. Ce projet a été estimé à 312,12 MFF et le surcoût auquel fait référence la cour, soit 25,46 MFF, ne représente que 7 % du coût total du projet. Sur un tracé de cette longueur, dans un terrain aussi accidenté et comprenant d’aussi nombreux ouvrages d’art, il ne semble pas que cette situation soit hors du commun. Enfin, le souci exprimé par la Cour de voir s’inscrire les contrats dans une démarche tendant à vérifier l’utilité de l’aide publique et à mettre en place des mécanismes d’évaluation et de contrôle a été intégré dans la loi organique. En effet, les articles 210-I et 211 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 prévoient de nouveaux contrats qui devront être en cohérence avec un schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle- Calédonie évalué et réexaminé tous les cinq ans. Ce double travail est en voie d’achèvement. LES CONCOURS DU FONDS D’investissement...... 793 Réponse du Président du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie Le territoire de la Nouvelle-Calédonie a conclu pour la période 1993-1997 une convention dite « État-Territoire » dont la participation de l’État provenait d’un financement du fonds d’investissement pour le développement économique et social. Sur les six programmes figurant à cette convention, trois étaient inscrits au budget du Territoire : - le programme n° 1 formation professionnelle, - le programme n° 4 électrification rurale, - le programme n° 5 équipement communaux. Le tableau ci-après présente une synthèse des réalisations de chaque programme par année : programmes Montant total conventionné 1993 1994 1995 1996 1997 1998 programme 1 formation professionnelle 2 535 000 000 602 389 550 584 644 438 619 256 145 581 471 448 621 008 193 3 008 769 774 programme 4 électrification rurale 3 120 000 000 892 870 844 653 748 064 683 200 671 684 267 899 333 892 042 3 247 979 520 programme 5 Equipements communaux 225 680 000 351 024 890 642 633 106 422 707 508 406 939 490 367 383 298 2 190 688 292  796 Les programmes 2 et 3 ne sont pas encore achevés. Les documents ci-joints, qui retracent le détail de ces réalisation, sont adressés à l’État à chaque fin d’exercice ainsi que des états de mandatements intermédiaires qui permettent le versement de la participation de l’État puisque celle-ci vient concourir aux fonds de concours inscrits au budget du Territoire. Par contre, si le Territoire participe au financement du programme Zonéco, les dotation du fonds d’investissement pour le développement économique et social ne sont pas alloués au budget du Territoire. Le programme Zonéco est un programme multidisciplinaire (11 partenaires à ce jour) dont l’objectif est l’évaluation des ressources vivantes et non vivantes des eaux économiques de Nouvelle-Calédonie. Ses résultats scientifiques sont nombreux (environ 80 publications) et ses résultats en matière d’impact économique font apparaître : - la mise en évidence et l’évaluation d’une ressource en poissons profonds, le Beryx (campagnes HALIPRO1 et HALIPRO2, en 1994 et 1996). Dans l’état actuel, un certain nombre de cibles ont été identifiées dans le sud de la Nouvelle-Calédonie et cela permettrait de fixer des quotas de pêche. Il reste cependant à évaluer les potentialités dans d’autres zones ; - l’évaluation et l’inventaire des ressources vivantes lagonaires : une compilation des données existantes est en cours et devrait à relativement court terme déboucher sur une méthodologie d’exploitation de la ressource ; - la découverte, en 1999, d’un site d’hydrates de gaz, dont l’étude se continue en collaboration entre les scientifiques et l’industrie pétrolière. Les travaux prévus pour l’année 2001-2002 devraient permettre de décider si une ressource économiquement exploitable existe et dans ces conditions transférer cette opération à l’industrie ; - enfin, la campagne Zonéco 2 et 3 (en 1994 et 1996) a mis en évidence une nouvelle voie de navigation, le Grand Passage, permettant de faire gagner 3 jours de transit aux navires marchands. Chapitre VIII Interventions économiques Les primes à la reprise des véhicules anciens En 1994-1995, puis en 1995-1996, la situation difficile de l’industrie automobile a conduit deux gouvernements successifs à mettre en œuvre des primes à la reprise des véhicules anciens lors de l’achat simultané de véhicules neufs. Au total, plus d’1,6 million de primes ont été versées, pour un coût budgétaire de 8,8 MdF. Une voiture neuve sur trois vendues en France durant les périodes concernées en a bénéficié. La dépense publique correspondant aux primes accordées a été gérée de manière dérogatoire par rapport aux procédures habituelles : la constitution des dossiers individuels de demandes de primes, le paiement de celles-ci et même la vérification des pièces justificatives ont été très largement délégués aux professionnels de l’automobile. Les primes automobiles avaient pour but principal le soutien conjoncturel de la demande. Elles avaient également un objectif d’assainissement du parc automobile, le retrait des véhicules les plus anciens devant permettre d’améliorer la sécurité routière et de réduire la pollution. La pluralité et la diversité de ces objectifs ont contribué à rendre plus complexes les modalités de mise en œuvre des primes et peuvent expliquer les défaillances relevées par la Cour dans la gestion de cette aide publique. Deux dispositifs successifs de primes à la reprise des véhicules anciens lors de l’achat simultané de véhicules neufs ont été mis en œuvre au milieu des années 1990 : le premier a été appliqué du 4 février 1994 au 30 juin 1995, le second du 1er octobre 1995 au 30 septembre 1996. Ils ont été financés par des crédits d’État inscrits au budget du ministère de l’Industrie.  800 Le premier dispositif comportait l’attribution d’une prime de 5 000 F aux propriétaires d’un véhicule âgé de plus de dix ans qui remettaient ce véhicule à la destruction lors de l’achat d’une voiture neuve ; le second a modulé la prime selon la catégorie des véhicules (5 000 ou 7 000 F) et réduit à huit ans l’ancienneté exigée. Plus d’1,6 million de primes ont été versées, pour un coût budgétaire de 8,8 MdF. Ces deux dispositifs avaient pour objectif principal le soutien conjoncturel de la demande par une action directe sur la construction automobile, secteur dont le degré d’activité a un fort effet d’entraînement sur le reste de l’économie. Ils avaient également pour objet d’assainir le parc automobile, le retrait des véhicules les plus anciens devant permettre d’améliorer la sécurité routière et de réduire la pollution. Les constatations de la Cour mettent en cause non ces objectifs mais les modalités de la gestion et les procédures de contrôle de l’aide ainsi allouée. Elles portent également sur l’évaluation de l’efficacité des deux systèmes de primes mis en œuvre et sur leur coût pour les finances publiques. I. – La gestion des primes automobiles A. – Des pratiques budgétaires peu orthodoxes Le financement des deux régimes de primes a été assuré presque exclusivement (à 95 %) par des crédits ouverts en cours de gestion (décrets d'avances et lois de finances rectificatives) et non par les lois de finances initiales. Ce qui était normal pour les années de "lancement" était plus contestable ensuite. L'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 11 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, qui l'autorise, en cas d'urgence, à ouvrir des crédits supplémentaires par décret d'avances, a été interprétée extensivement. Le premier décret d'avances, daté du 30 mars 1994, n'a pas seulement ouvert des crédits, mais aussi créé un chapitre budgétaire nouveau, ce que ne prévoit pas l'ordonnance organique. Les décrets pris en 1995 et 1996 ont financé des dépenses qui résultaient de dispositifs institués l'année précédente et étaient parfaitement prévisibles. Ces dépenses auraient dû et pu être LES PRIMES A LA REPRISE DES VÉHICULES ANCIENS 801 inscrites dans les lois de finances initiales des exercices 1995 et 1996171. Des retards de financement importants se sont en outre manifestés. A plusieurs reprises, l'insuffisance de crédits disponibles a conduit à la réduction ou à la suspension des remboursements aux constructeurs des primes que leurs concessionnaires avaient versées aux particuliers pour le compte de l'État. B. – Un cadre réglementaire fragile Le cadre réglementaire des deux régimes de primes a souffert de plusieurs fragilités. Ainsi, certains textes ont été publiés avec retard : en particulier le décret et les arrêtés relatifs au second régime n’ont été signés qu’entre le 19 et le 27 octobre 1995, pour une entrée en vigueur au 1er novembre, alors que ce régime a été appliqué dès le 1er octobre de la même année, sur le fondement d’une simple note d’information du 29 septembre. Cette circonstance a conduit à verser, sans fondement juridique et, souvent, en contradiction avec certaines prescriptions réglementaires ultérieures, plus de 2 600 primes demandées en octobre 1995. Par ailleurs, les règles appliquées ont été ajustées au fur et à mesure et la hiérarchie des normes n’a pas toujours été respectée : s’agissant du premier dispositif, l’administration a, par exemple, admis, dans un premier temps, le versement de la prime aux acquéreurs de véhicules neufs remettant à la destruction un véhicule ayant une carte grise au nom de leur conjoint, avant de l’exclure ; cette tolérance était pourtant explicitement contraire aux dispositions de l’article 1er du décret du 17 février 1994, qui définissait le régime des primes. Enfin, la réglementation du premier dispositif a permis des pratiques abusives. C’est ainsi qu’il n’était pas obligatoire de fournir le talon de la vignette, d’apporter la preuve du contrôle technique, ni d’attester d’une durée minimale de détention des véhicules remis à la destruction, ce qui a parfois autorisé la prise en compte d’épaves. Les contrôles a posteriori ont en effet révélé des cas typiques 171 La Cour a déjà critiqué cette pratique dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1991 (pp.168-170), pour 1994 (pp.261-264), pour 1996 (pp. 271-273) et pour 1998 (pp. 290-291).  802 d’acquisitions concomitantes de véhicules neufs et à détruire et l’âge en général très élevé de ces derniers, ceux-ci n’étant dotés que d’un certificat d’assurance manuscrit, valable pour quatre à six jours seulement, et délivré dans la moitié des cas par l’assureur du concessionnaire lui-même. Au demeurant, ces pratiques étaient incompatibles avec l’objectif d’assainissement du parc automobile qui impliquait le retrait de véhicules anciens mais encore en état de rouler. La mise en place du second dispositif a été l’occasion de mieux définir les obligations à respecter et de corriger ces dérives. C. – La rigueur insuffisante du contrôle des dossiers 1. – La délégation de la gestion des dossiers aux professionnels Selon le régime de droit commun, les préfectures étaient chargées de verser les primes aux particuliers. Mais ce régime n’a reçu qu’une application très minoritaire. L’essentiel des dossiers a été, dans les deux dispositifs, géré dans le cadre de conventions confiant aux professionnels de l’automobile le paiement des primes, remboursées par l’État en principe dans le délai d’un mois, l’établissement des dossiers, comportant la collecte des pièces justificatives ainsi que leur contrôle. La Cour souligne le caractère tout à fait exceptionnel de cette procédure ; en effet, la délégation de la gestion d’aides de l’État est généralement opérée au profit d’établissements publics, comme les offices agricoles, ou d’organismes chargés d’un service public, comme les caisses d’allocations familiales pour le revenu minimum d’insertion (RMI), et non d’entreprises privées directement intéressées par la procédure ; en outre au cas d’espèce, elle a porté sur la totalité de la gestion des dossiers individuels de primes, incluant même la vérification des pièces justificatives. Dans ces conditions, les contrôles a priori de l’ordonnateur et du comptable public ne pouvaient porter que sur les quelques informations qui leur étaient obligatoirement transmises de façon globale et succincte par les professionnels : références du vendeur, nom du bénéficiaire, type des véhicules. La vérification des pièces justificatives par l’administration pour chaque demande d’aide était donc impossible, ce qui n’est pas acceptable étant donné l’ampleur des sommes en cause, en dépense globale comme en montant unitaire de prime, et l’importance relative des irrégularités telle qu’elle a pu être évaluée. LES PRIMES A LA REPRISE DES VÉHICULES ANCIENS 803 2. – Les limites et les enseignements des contrôles de l’IGIC L’Inspection générale de l’industrie et du commerce (IGIC) a reçu la mission d’opérer a posteriori des vérifications par sondage sur les pièces des dossiers conservées par les concessionnaires. S’agissant du premier dispositif, ces contrôles, au lieu de porter sur au moins 20 % des dossiers comme le prévoyaient les conclusions d’une réunion interministérielle du 14 février 1994, ce qui leur aurait assuré une certaine représentativité, n’en ont concerné que 10 % en raison des moyens modestes qui leur ont été affectés par le ministère de l’Industrie. Certes, ils ont permis la détection de taux d’indus relativement importants de 2,5 % des dossiers contrôlés pour le premier dispositif et de 0,5 % pour le second, indus qui ont conduit à des reversements à l’État. Toutefois, par extrapolation, la Cour estime que le coût qu’aurait représenté une vérification exhaustive des dossiers auprès des concessionnaires, évalué à 60 MF pour le premier dispositif, aurait été inférieur au montant des indus, proche de 100 MF, qui auraient ainsi pu être évités ou récupérés. Dans le cas du second dispositif, les montants correspondants se seraient équilibrés, notamment du fait des sanctions financières venant majorer les indus. La généralisation des vérifications des pièces justificatives auprès des concessionnaires, conforme aux principes de la gestion publique, n’aurait donc pas entraîné de charge nette pour l’État et aurait d’ailleurs pu se situer, comme il eût été normal, préalablement à l’ordonnancement des remboursements des primes aux constructeurs qui en faisaient l’avance pour son compte. 3. – Les difficultés liées à la réglementation Les déviations des dispositifs de gestion des primes ont été aggravées par plusieurs options de la réglementation, du moins de celle afférente au régime de 1994, généralement corrigées en 1995 : S’agissant du premier dispositif, il n’a pas été exigé des professionnels une transmission informatique de certaines données, notamment des noms des bénéficiaires, ce qui interdisait une détection aisée des doubles présentations des mêmes dossiers, abus fréquent que le contrôle a posteriori n’a pu redresser que dans la limite de son assiette partielle. La saisie informatique, après coup, des 40 000 premiers dossiers d’un importateur a pourtant permis de découvrir 251 doublons.  804 Une sanction financière significative des indus, consistant dans le triplement des sommes à reverser, n’a été prévue que dans le cadre du second dispositif. Malgré des taux d’indus découverts très variables selon les contructeurs-importateurs (de 0,6 % à 11 % des dossiers contrôlés chez les principaux d’entre eux), le contrôle par l’IGIC du premier dispositif n’a porté que sur 10 % des dossiers de chacun. Il n’a pas été accentué sur ceux présentant le plus grand nombre d’anomalies, au motif de l’équité à respecter, notamment entre constructeurs nationaux et importateurs. Cet argument n’était pourtant guère recevable. 4. – L’insuffisance des contrôles des DRIRE En aval des deux dispositifs, le contrôle de l’obligation d’enlèvement et de destruction des véhicules remis incombait, d’une part à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et à ses services départementaux, d’autre part aux directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), normalement compétentes en matière d’automobile et d’installations classées, incluant précisément les « casses » automobiles. La première a effectivement organisé deux campagnes de contrôles. En revanche, faute que le ministère chargé de l’industrie ait précisé aux DRIRE la priorité à donner à cette mission et d’avoir mobilisé en leur sein les moyens adéquats, ces dernières n’ont pratiquement effectué aucune des vérifications qui s’imposaient, ce qui dans un département au moins a conduit le service départemental de la concurrence à renoncer à mettre en œuvre le contrôle qui lui incombait. Il est anormal que la mise en place d’une politique aux enjeux budgétaires aussi importants que l’attribution de primes au retrait des véhicules anciens, n’ait pas été accompagnée de l’engagement des moyens nécessaires à des vérifications concomitantes ou à des contrôles a posteriori, que ce soit par l’IGIC ou par les DRIRE. II. – L’efficacité des primes automobiles et leur coût pour les finances publiques Le nombre considérable de primes distribuées – 1,6 million – montre le « succès » rencontré par les deux dispositifs, dont LES PRIMES A LA REPRISE DES VÉHICULES ANCIENS 805 l’application a bénéficié à plus d’une voiture neuve sur trois vendues en France durant la période concernée. A. – L’objectif économique Toutefois, au regard de l’objectif principal recherché, d’ordre économique, la mesure de leur efficacité réelle sur les ventes de l’industrie automobile doit tenir compte de « l’effet d’aubaine » qu’ils ont induit, c’est-à-dire de la part des achats de véhicules neufs subventionnés qui auraient été réalisés de toute façon même sans prime. Les différentes estimations, concordantes, recueillies auprès des principaux constructeurs et des services des administrations centrales concernées, conduisent la Cour à retenir un taux global de 50 % pour cet « effet d’aubaine », celui-ci apparaissant plus important dans le second dispositif. Encore convient-il d’ajouter que la majorité des achats supplémentaires effectués sans « effet d’aubaine » au cours des années de mise en œuvre des primes, ont anticipé des acquisitions futures et ont eu pour conséquence une moindre demande d’automobiles neuves durant les années suivantes, en particulier en 1997. Le premier régime de primes a été favorable aux constructeurs nationaux ; leur part du marché des véhicules « primés » a été plus élevée que leur part totale du marché de l’automobile pendant la même période (66,4 % contre 61,6 %). Le constat est toutefois moins significatif pour le second dispositif. Globalement, 62 % des primes ont été versées à l’achat de véhicules français. La part des primes qui ont conduit durant l’application des deux mesures à des achats supplémentaires de véhicules français hors « effet d’aubaine », achats qui étaient donc de nature à soutenir l’activité économique nationale à court terme, pourrait être ainsi d’environ 30 % (50 x 62 %). Les effets sur les secteurs économiques voisins ou situés en aval ont été variables : baisse de l’activité des ventes d’occasion auxquelles se sont substituées, bien que dans des proportions modestes, des acquisitions de véhicules neufs primés ; reprise de l’activité des « casses » automobiles, suivie d’un recul en 1997, la destruction de nombreux véhicules ayant été simplement anticipée. Comparant les deux régimes de primes, la Cour estime que le premier a effectivement répondu assez opportunément à une dégradation particulièrement marquée du marché de l’automobile. Mais il y a lieu de douter beaucoup de l’efficacité du second. Son  806 intensité budgétaire a été plus élevée, la dépense globale ayant été la même sur une durée plus courte. Sa justification conjoncturelle était, par contre, moindre, comme le montre, a posteriori il est vrai, l’analyse du marché de l’automobile, de la conjoncture économique et des « effets d’aubaine ». B. – L’objectif d’assainissement du parc automobile Le bilan des deux dispositifs au regard de leur objectif d’assainissement du parc automobile est très incertain et vraisemblablement limité. Aucune évaluation n'a été menée en matière de sécurité routière et la contribution à l’amélioration de l’environnement est ambiguë. Les véhicules neufs des années 1990, même dotés de dispositifs anti-pollution, n’ont pas été nécessairement moins polluants que ceux de la décennie précédente, du fait d'une vitesse moyenne plus élevée, de l'extension de la climatisation et de leurs effets sur la consommation d’énergie. En tout état de cause, le rajeunissement du parc automobile imputable aux primes aura été limité : celles-ci n’ont conduit au retrait que de 5 % environ du parc existant et n’ont pas infléchi la tendance à l’allongement de la durée de vie moyenne des voitures qui est passée de 6,52 ans en 1994 à 6,92 en 1997. Ce constat illustre la difficulté, pour une politique publique, de poursuivre simultanément plusieurs objectifs. C. – Le coût pour les finances publiques Au total, l’État a versé 8,8 MdF de primes automobiles. En contrepartie, lors de chaque vente de voiture neuve « primée », il a perçu de la TVA. Du point de vue des finances publiques, la neutralité financière instantanée des deux dispositifs était atteinte dès lors que la TVA perçue sur les achats supplémentaires de véhicules neufs, hors « effet d’aubaine », dépassait la dépense budgétaire, ce qui semble avoir été le cas. En effet, le montant des primes – 5 000 F dans le premier régime et 5 800 F dans le second - a représenté, en moyenne, 41 % de la TVA acquittée sur une vente de voiture172, les évaluations de « l’effet d’aubaine » étant inférieures à 60 %. En outre, les finances publiques ont bénéficié des résultats conjoncturels des mesures. 172 12 000 F en ce qui concerne le premier dispositif et 14 000 F s’agissant du second. LES PRIMES A LA REPRISE DES VÉHICULES ANCIENS 807 Toutefois, la balance financière des dispositifs à moyen terme, au demeurant difficile à évaluer, est certainement moins favorable, compte tenu de l’importance des achats anticipés, qui ont représenté autant de moins-values de TVA durant les exercices suivants. Selon la direction de la prévision, le coût actualisé des deux dispositifs ressortirait ainsi à une charge nette de 4,7 MdF. Par ailleurs les primes au retrait des véhicules anciens ont été accompagnées de mesures fiscales : possibilité de débloquer, sans pénalité, les produits de participation en cas de réemploi dans l’achat d’une voiture durant la période d’application du premier dispositif ; exonération des plus-values sur valeurs mobilières dans le même cas pendant celle du second dispositif ; relèvement en deux étapes, de 65 000 à 120 000 F du plafond d’amortissement des véhicules de tourisme des sociétés en 1994, puis en 1997, année de sortie du second dispositif. A la différence des deux premières mesures d’un coût modeste et d’une durée limitée, la troisième, selon la direction générale des impôt, devrait entraîner, une fois totalement montée en puissance, une perte annuelle pérenne de recettes fiscales dépassant 3 MdF. Ce montant doit être pris en compte dans l’évaluation du coût des dispositifs de soutien à l’automobile mis en place à partir de 1994 et conduit à relativiser l’efficacité propre des primes.  808 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de d’industrie Comme l'indique le rapport de la Cour, la situation difficile de l'industrie automobile et l'importance de l'effet d'entraînement de cette dernière sur l'ensemble de l'économie ont conduit le Gouvernement, à mettre en place au début de l'année 1994 un dispositif exceptionnel d'aide de l'État à la reprise de véhicules anciens, lors de l'achat simultané de véhicules neufs. Un ensemble de textes réglementaires a été adopté à cette fin en février 1994, dans un contexte marqué par l'urgence à l'appui de l'expérience, les textes élaborés pour la reconduction de cette aide à partir du l' octobre 1995 ont été complétés et corrigés, s'agissant tant des conditions d'éligibilité à l'aide de l'État, des pièces justificatives à produire que des pénalités, le cas échéant, applicables. Parallèlement à un système de versement direct de l'aide par les services de l'État, ces dispositifs juridiques successifs ont prévu l'intervention d'un cadre conventionnel définissant les conditions dans lesquelles le vendeur du véhicule neuf, après contrôle, pourrait faire l'avance de l'aide accordée par l'État, et se verrait rembourser par ce dernier. Exceptionnelle dans son principe, comme le souligne la Cour, cette forme de gestion déléguée de l'aide, dont le cadre a été renforcé et les modalités de mise en oeuvre précisées en 1995, était cependant adaptée à l'objectif et à la nature exceptionnelle du soutien public mis en place et au nombre des acteurs économiques et des bénéficiaires finaux de l'aide. Si le contrôle de la dépense exercé par l'ordonnateur et par le comptable public était appelé, dans ce cadre, à revêtir un caractère assez limité, le nombre, la nature et les modalités techniques de transmission des informations qui leur ont été adressés ont été toutefois significativement améliorés et ont permis de renforcer l'efficacité du contrôle, comme le traduit J'évolution du taux de rejet (près de 1% des dossiers dans le cadre du premier dispositif - 2,5% au cours du second). L'équilibre d'ensemble du dispositif de contrôle a reposé par ailleurs sur la mise en place d'un contrôle a posteriori assuré par l'inspection générale de l'industrie et du commerce (IGIC). LES PRIMES A LA REPRISE DES VÉHICULES ANCIENS 809 Ce contrôle a posteriori, effectué sur pièces et sur place et qui a conduit à procéder, lorsque cela s'est avéré nécessaire, à des enquêtes complémentaires, a porté globalement sur 10% des dossiers (soit 163.702 dossiers). Si le souci d'égalité de traitement a conduit à définir a priori un même taux pour chacun des constructeurs, l'expérience a néanmoins conduit la mission d'inspection à cibler son action et à porter ce taux à 50% et même davantage pour les concessionnaires ayant fait l'objet d'un fort taux de rejets, imputables parfois à des fraudes, et à renforcer son contrôle sur certains constructeurs. Chapitre IX crédits européens  812 Les contrôles sur les fonds européens En 1999, les mouvements financiers entre la France et l’Union européenne ont été les suivants, hors dépenses d’apurement : Nature des opérations en M francs en M euros Versements à l’Union – Ressources douanières nettes des frais de perception (10 %) 7 772 1 184 – Cotisations sucre nettes des frais de perception (10 %) 1 977 302 – Contribution TVA 40 904 6 236 – Contribution PNB 39 474 6 018 – Divers 285 43 Total versements à l’Union 90 412 13 783 Versements de l’Union – FEOGA-Garantie 61 949 9 444 – FSE 6 634 1 011 – FEDER 6 131 935 – FEOGA Orientation 4 355 664 – IFOP 428 65 – Divers 966 147 Total versements reçus de l’Union 80 643 12 266 Source : direction générale de la comptabilité publique Avec un excédent de versements à l’Union de presque dix milliards de francs (1,5 milliard d’euros), la France, loin derrière l’Allemagne, est le second contributeur net de l’Union. Cet excédent n’a cessé de progresser depuis quelques années : il était de 4,3 milliards en 1996, de 9 milliards en 1997 et il avait atteint 13,6 milliards en 1998. Sa légère diminution en 1999 est liée à l’augmentation des dépenses imputables au FEOGA Garantie, qui retrouvent leur niveau de 1996, mais surtout au fait que les versements en provenance du FEDER ont augmenté de près de 60 % d’une année sur l’autre.  814 Pour la description des aides européennes, leurs règles d’attribution, leurs modalités de gestion et de contrôle, on se reportera au rapport public 1999 de la Cour (p. 97 à 106). ! Pour 1999, la  européenne a une nouvelle fois observé que, « en ce qui concerne les paiements, l’audit a révélé un niveau inacceptable d’erreurs affectant leur montant, la réalité ou l’éligibilité des opérations sous-jacentes ». Ce constat, opéré dans le cadre de la « déclaration d’assurance » annuelle prévue par l’article 248 du traité instituant la Communauté européenne, l’a amenée à refuser de garantir au Parlement européen la fiabilité et la sincérité des comptes retraçant les dépenses de la Commission européenne. Comme plus de 80 % des dépenses inscrites au budget communautaire sont effectuées par l’intermédiaire des administrations nationales (étatiques ou locales), le constat de la  européenne implique une appréciation globale, manifestement peu favorable, sur la qualité des travaux de l’ensemble des administrations nationales - parmi lesquelles l’administration française. Cependant, les échantillons de la Cour européenne sont trop réduits pour conduire à des conclusions statistiquement pertinentes par État-membre, et même par nature de dépense. Les contrôles de la  française doivent précisément permettre d’estimer dans quelle mesure les remarques générales de la Cour européenne s’appliquent à la France. D’autre part, il entre dans les missions de la Cour de faire en sorte que les risques financiers assumés par la France soient les plus faibles possibles. Or la réglementation communautaire fait que les États membres jouent en quelque sorte le rôle de comptables délégués de la Commission européenne, et qu’il peuvent de ce fait être constitués débiteurs pour paiement irrégulier. La Commission européenne ne se prive pas de le faire 173, et il n’existe aucune procédure de remise gracieuse. En 1999, c’est une somme de 705,8 millions de francs (107,6 millions d’euros) qui a dû être reversée au titre de ces dépenses irrégulières pour le seul FEOGA-Garantie. Pour ces différentes raisons, la Cour s’est depuis plusieurs années attachée au contrôle de la gestion des fonds communautaires. 173 Ces « débets » s’appellent « notes de débit » en ce qui concerne les fonds structurels, et « refus d’apurement » en ce qui concerne la section « garantie » du FEOGA. Mais la différence n’est que terminologique. Et, si elle a noté d’indéniables progrès, notamment en matière agricole, beaucoup reste encore à faire - d’autant que les exigences de la Commission augmentent avec le temps. En matière de dépenses financées par la section garantie du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA-G), la Cour a longtemps procédé uniquement à des contrôles « organiques » (par organisme payeur, en l’espèce les « offices » agricoles). On en trouvera encore deux exemples dans le présent rapport, qui ne concernent que des aides de l’« ancienne politique agricole commune »174. Toutefois, la mise en place de la « nouvelle politique agricole commune », depuis 1993 175 a modifié la donne et conféré aux directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) un rôle transversal décisif. C’est pourquoi leur action fait actuellement l’objet d’une étude de la Cour. Cette étude confirme de réels progrès - que la Commission européenne a elle aussi constatés -, mais elle montre que la complexité de la réglementation applicable et le nombre très élevé des dossiers à traiter en peu de temps sont, en eux-mêmes, une cause d’indus, unitairement faibles, mais en nombre non négligeable. De façon générale, la Cour comme la Commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par le FEOGA-G (CCCOP) observent des progrès continus, mais trop lents. Enfin, la Cour cherche à évaluer la politique menée par le ministère de l’agriculture, dont la politique agricole commune est une composante déterminante. Or, à cet égard, comme le montrent les insertions ci-après relatives à l’ONILAIT et à l’ONIVINS, force est de constater que les outils font défaut, parce que les pouvoirs publics n’ont pas eu jusqu’ici cette préoccupation. Il est nécessaire de remédier à cette lacune. 174 Qui consistait à aider « les produits », c’est-à-dire leur commercialisation par un soutien des cours ou un contrôle de la production mise en marché. 175 Fondée sur des systèmes d’aides directes aux producteurs, et non d’aide aux produits.  816 Dans le domaine des fonds structurels176, les conclusions des années précédentes relatives au fonds social européen se confirment et peuvent désormais être étendues du fonds européen de développement régional. La complexité de la préparation des programmes, la multiplicité des opérations financées, le nombre des intervenants et les difficultés d’adaptation réglementaire aboutissent à trop de paiements partiellement ou totalement irréguliers, dont les suites sont à charge. En outre, la réforme de l’apurement des comptes des fonds structurels, dont l’inspiration est identique à celle qui a, depuis 1995, inspiré la réforme de l’apurement des dépenses financées par le FEOGA-G, est porteuse de risques sérieux. Il est clair en effet que la Commission entend progressivement donner une base légale à la pratique des corrections par extrapolations statistiques. Elle a sur ce point le soutien du Parlement européen ; une amélioration de la gestion s’impose donc absolument. L’élaboration de la nouvelle génération de programmes (2000- 2006), qui est en cours, constitue, à cet égard, un moment critique. C’est pourquoi la Cour y attache une importance extrême et la suit en temps quasiment réel. Cependant, au-delà des remarques critiques qui peuvent être portées, quelque sévères qu’elles soient, sur la gestion des fonds structurels en France, une question se fait jour : même si l’habitude qui s’est prise chez nous d’attribuer des fonds européens à un très grand nombre d’opérations individuellement limitées ne fait que compliquer la situation, il est frappant de constater que tous les États membres peinent à satisfaire aux prescriptions de la réglementation européenne. Ne faut-il pas, dès lors, mettre en cause cette réglementation elle-même ? La Cour seule ne peut apporter une réponse à cette question qui nécessite d’être étudiée en coopération avec les institutions de contrôle homologues des autres pays de l’Union européenne. 176 Au nombre de quatre : le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen de développement régional (FEDER), la section « orientation » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA-O) et l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP). Le FEOGA-O est progressivement transféré au FEOGA-G, sauf en matière de formation, et l’IFOP est si peu présent en France que la Cour n’en fait pas une priorité. 1 L’ONILAIT et l’ONIVINS Dans son rapport public de 1999, la Cour avait mentionné de graves irrégularités relevées lors du contrôle des comptes et de la gestion de l’office national interprofessionnel des céréales (ONIC) qui est l’un des « organismes payeurs » des dépenses du fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section garantie. Depuis lors, elle a poursuivi ses investigations dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie à l’occasion du contrôle de deux autres organismes payeurs de ces dépenses, qui, outre leur mission de payer les aides communautaires, ont aussi des tâches nationales propres, l’office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) et l’office national interprofessionnel des vins (ONIVINS). Les aides gérées par ces deux établissements relèvent de « l’ancienne politique agricole commune ». Il s’agit d’aides aux produits, qui ont pour principal objectif de soutenir les cours. Elles prennent la forme de restitutions sur exportations destinées à compenser la différence de prix avec les cours mondiaux, d’achats et de stockage des produits qui peuvent se conserver (alcool tiré des produits de la vigne, poudre de lait, beurre) ou de mesures visant à remédier définitivement à la surproduction par l’arrachage (vignes notamment) ou par la fixation de quotas de production (produits laitiers).  818 I. – L’ONILAIT Créé en 1983, l’office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) verse les aides nationales et communautaires aux producteurs et transformateurs de lait. L’essentiel des dépenses concerne les aides communautaires pour lesquelles l’office est agréé comme organisme payeur. Elles se sont élevées à 5,529 milliards (842,89 millions d’euros) en 1999. Les paiements imputés sur le budget national ont représenté 465 millions de francs (70,88 millions d’euros) dont 188,6 MF (28,75 millions d’euros) au titre de la réglementation communautaire et 277 MF (42,22 millions d’euros) au titre des aides nationales. En veillant au respect du régime des quotas laitiers, l’ONILAIT est chargé de la maîtrise de la production laitière ; il contribue aussi au soutien du marché intérieur par des achats directs et le versement d’aides destinées à développer l’utilisation des produits laitiers ; il participe enfin au développement des exportations en versant des restitutions qui compensent la différence entre le prix du marché communautaire et le prix de vente sur le marché mondial. De 1988 à 1996 l’office a dépensé 69,3 milliards de francs pour des interventions communautaires et 7,41 milliards de francs pour des interventions nationales. La politique de maîtrise de la production laitière a permis de réduire la collecte totale de 253 199 000 hl en 1983 à 225 318 000 hl en 1996. Cette évolution s’est accompagnée d’une forte concentration des exploitations, mais le système très administré de gestion des quotas qui a été adopté par la France a permis d’accroître la part des zones de montagne qui est passée de 10 % à 13 % au cours de la même période. La diminution globale du revenu des éleveurs laitiers a été compensée par la forte réduction du nombre des exploitations, si bien que le revenu individuel des éleveurs s’est accru de 2 % en moyenne chaque année. L’office n’est cependant pas en mesure d’évaluer les conséquences économiques et sociales des nombreuses aides qu’il distribue. En outre, l’économie de certaines mesures tendant à accroître la consommation de beurre et de lait subventionné devrait être réexaminée dès lors qu’avec la résorption des stocks d’intervention, leur justification initiale a disparu. A. – Les contrôles Les contrôles souffrent des difficultés de la coordination entre les administrations et de l’attitude parfois excessivement indulgente de l’office. a) La bonne application des quotas laitiers dépend ainsi du contrôle des acheteurs, c’est-à-dire des laiteries agréées à cet effet dès lors qu’elles satisfont à des obligations comptables et administratives. Leur vérification revêt d’autant plus d’importance que la politique des quotas présente des risques reconnus de fraude. L’article 7 § 3 du règlement européen 563/93 prescrit notamment un contrôle des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations afin de vérifier sur le terrain l’exactitude des quantités de lait comptabilisées. Cette obligation réglementaire n’est pas respectée. En effet, le texte légistatif nécessaire pour habiliter les différents corps de contrôle à réaliser la pesée des camions n’est toujours pas intervenu et les contrôles correspondants n’ont pas été mis en œuvre. Toutefois à la demande de la commission interministérielle de coordination des contrôles, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a réalisé quelques vérifications à partir de 1999. En outre, le contrôle de la collecte de lait doit pouvoir se fonder sur un examen des bordereaux de ramassage qui attestent la quantité de lait livré. Or le respect de l’obligation des producteurs, aux termes de l’article 4 du règlement 4045/89, de conserver ces bordereaux pendant trois ans, n’a pas été exigé par l’ONILAIT. Ce n’est qu’à partir de la campagne 1999/2000 que les bordereaux constituent des documents commerciaux au sens de la réglementation communautaire et que leur défaut de conservation peut être sanctionné par les corps de contrôle. Enfin, aux termes de l’article 3 du règlement 536/93, les acheteurs devaient communiquer à l’office avant le 15 mai suivant la fin de chaque campagne leurs déclarations de collecte sous peine d’être sanctionnés par une pénalité de retard. Jusqu’en 1998, cette sanction n’a jamais été appliquée à l’égard des acheteurs, alors qu’elle l’a été à l’égard des vendeurs directs qui ne commercialisent que de très faibles volumes de lait. En tout état de cause, l’ONILAIT n’a jamais procédé au retrait d’agrément d’un acheteur défaillant ou même d’un acheteur qui, après  820 avoir cessé son activité, n’aurait pas de lui-même sollicité le retrait de son agrément. b) Le contrôle par l’office des restitutions aux exportations qui représentent entre le quart et le tiers des dépenses communautaires, soit environ 2 milliards de francs, n’est pas fait de manière assez rigoureuse. Jusqu’en 1997, l’existence d’applications informatiques distinctes et indépendantes pour les différents documents justificatifs n’a pas permis de connaître le nombre des décisions sanctionnant le dépassement des délais prescrits pour la production des pièces nécessaires au paiement des restitutions ou à la régularisation des avances, ni les sommes concernées. Dans le cas d’une société qui avait reçu en 1997 2,2 MF d’avances pour des exportations qui ne sont jamais intervenues, seule une faible partie des avances obtenues frauduleusement a pu être récupérée. Une autre société a reçu près d’un million de francs d’aide en 1996 pour des exportations en Egypte dont la preuve n’est toujours pas fournie. En outre, les irrégularités constatées lors du contrôle des expéditions ou de vérifications a posteriori doivent donner lieu, aux termes de l’article 11 du règlement 3665/87, à des sanctions administratives sur restitutions indues correspondant à 50 % de la différence entre la restitution demandée ou obtenue et la restitution réglementairement due, ce pourcentage étant porté à 200 % dans le cas de fraude intentionnelle. Or, de 1995 à 1997, 42 dossiers seulement ont été sanctionnés pour un montant recouvrable total de 166 282 francs. Les montants à recouvrer au titre des irrégularités liées à la perception d’une avance indue, à un dépassement de délai ou à l’absence de pièces justificatives doivent être assortis, selon la même réglementation communautaire d’intérêt de retard, mais cette prescription n’a été suivie d’aucune application jusqu’en mai 1996. Enfin, lorsque des avances indues ont été versées, la caution correspondant à cet indu, augmenté d’une majoration, doit être appréhendée. Dans la pratique, l’office a préféré ne pas saisir les cautions, attendant un éventuel paiement au prix de rappels plus ou moins réguliers. Ainsi un seul dossier de restitution a fait l’objet d’une appréhension de caution, en 1996, pour 67 457 francs et trois dossiers en 1997 pour un montant de 1 083 095 francs. Du fait de ces défaillances pour justifier les exportations subventionnées et recouvrer les avances indues, les récupérations sont pratiquement inexistantes. En 1996, par exemple, elles n’ont représenté que 0,5 % des restitutions versées. B. – Les aides nationales Sur instruction ministérielle, l’ONILAIT a accordé des aides financées sur ressources nationales. Puisqu’elles n’ont pas été déclarées à la Commission européenne, leur compatibilité avec la réglementation communautaire n’a pu être vérifiée, comme le prévoient les articles 87 à 89 du traité institutif de la Communauté européenne. Des aides complémentaires aux restitutions, cofinancées par l’office et l’interprofession laitière, ont été versées pour l’exportation de produits laitiers vers des pays tiers, mais aussi vers des pays membres de l’Union. De 1983 à 1996, les paiements pris en charge par l’ONILAIT à ce titre se sont élevés à 328,03 MF. Cependant, le montant ainsi versé annuellement et le nombre d’entreprises bénéficiaires ont beaucoup diminué en fin de période. Un second dispositif interministériel a encore ouvert des crédits destinés à aider les investissements commerciaux d’opérateurs laitiers souhaitant développer leur notoriété sur des marchés extracommunautaires. Ces contributions prennent la forme d’avances transformables en subventions dont le remboursement n’est exigé qu’en cas d’échec. La partie du concours ainsi apportée à des opérateurs majeurs du secteur n’a pu être précisément évaluée. C. – La situation des producteurs du pays de Gex Depuis le traité de Paris du 20 novembre 1815 et le traité de Turin du 16 mars 1816, l’approvisionnement en lait du canton de Genève est assuré par du lait produit dans la zone franche du pays de Gex et collecté par des laiteries genevoises. L’administration française considère que les traités de l’Union européenne et les règlements communautaires n’ont pas affecté ces accords. Selon elle, ils permettraient de produire 22 600 tonnes de produits laitiers chaque année, hors quotas et donc sans paiement des pénalités (prélèvements) prévues en cas de dépassement de ceux-ci.  822 En réalité, cette situation trouve sa source, en l’absence de véritable décision, dans une très ancienne mention manuscrite apposée par le directeur de cabinet du ministre de l’agriculture le 4 décembre 1978 sur une lettre du directeur de l’ancien Fonds d’orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) sollicitant, pour les laiteries concernées, l’exonération d’un prélèvement institué par la réglementation communautaire et supprimé depuis lors. Cette dérogation, elle-même discutable sur le fond et dans sa forme, a ensuite été abusivement considérée comme soustrayant ces opérations au régime des quotas laitiers institué six ans plus tard en 1984. En outre, selon la Commission interministérielle de coordination des contrôles, ce contingent de lait aurait bénéficié de restitutions à l’exportation, alors même qu’il est produit en dehors des règles communautaires. Se prévalant de ce régime favorable qui postule la supériorité des traités de 1815 et 1816 sur les traités communautaires, les opérateurs helvétiques achètent en outre 15 000 tonnes de lait supplémentaires par an en dehors des autorisations de production communautaire. Transformée sur le territoire français, cette production est ensuite livrée en Suisse et bénéficie d’aides à l’exportation sous forme de restitutions communautaires. En prévoyant une régularisation, limitée à la quantité de 15 000 tonnes de lait non concernée par la dérogation de 1978, et très progressive, avec l’attribution de 5 000 à 6 000 tonnes de quotas supplémentaires jusqu’en 2005, le ministère de l’agriculture et de la pêche s’en tient à une remise en ordre anormalement lente, aléatoire et partielle, qui exclut toute recherche d’une solution pour le contingent de 22 600 tonnes en principe couvert par les traités de 1815 et 1816. II. – L'ONIVINS Si le fonctionnement de l'office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) n'appelle pas d'observation critique, en revanche la mauvaise connaissance du coût et des résultats des politiques menées, l'insuffisance des contrôles exercés et la gestion défaillante des aides nationales retiennent l'attention. A. – Les coûts et les résultats de la politique suivie D'après les comptes de l'ONIVINS, la politique communautaire de soutien et de restructuration du secteur viti-vinicole s'est traduite par des dépenses de 13,22 milliards de francs entre 1989 et 1997. Mais, en tenant compte des dépenses de la Société des alcools viticoles pour financer les opérations de distillation, des cofinancements nationaux et des aides apportées par le budget de l'État, en plus ou en dehors des aides européennes, l'effort public en faveur de la filière s'élève à 20,7 milliards de francs au cours de cette période. Il est regrettable qu’en raison de la multiplicité et de la dispersion des aides le niveau de ces dépenses n'apparaisse pas dans les documents officiels. De ce point de vue, les comptes de l'ONIVINS ne sont pas révélateurs de l'ampleur des aides publiques au secteur. Aussi, ni les responsables de l'office, ni les autorités ministérielles, qui ont validé les chiffres établis par la Cour, ni le Parlement ne semblent avoir une vision complète de l'effort ainsi consenti. Les résultats de cette politique sont encore plus difficiles à connaître. Certaines données ne sont pas collectées ou actualisées, certaines sont imprécises ou leur traitement n'est pas possible. Il n'existe pas d'instrument permettant de mesurer en permanence le coût des actions menées ni d'en apprécier les résultats. Néanmoins, les aides européennes ont sensiblement diminué, les dépenses comptabilisées passant de 1 227 millions de francs en 1989 à 500 en 1997. La Cour a pu vérifier l'efficacité de certaines mesures. Ainsi, les aides à l'arrachage, dont le montant dépasse 4 milliards de francs au cours de la période considérée, ont permis de réduire la superficie du vignoble producteur de vin de table de près de 20 % et de 23 % la  824 production de ces vins. Dans le même temps, la production des vins de pays, mieux valorisés, a augmenté de 37 %. Les aides à la distillation des vins excédentaires ont contribué à rapprocher l'offre de la demande, sauf en ce qui concerne les vins de Charente, dont l'avenir demeure préoccupant. Ces deux mesures ont permis de stabiliser sur le long terme les prix des vins de table et de maintenir le niveau de vie des viticulteurs. En revanche, l'efficacité des aides à l'exportation n'a pu être démontrée, faute de données fiables sur les volumes de vins de table exportés. Quant aux aides à la production et à la promotion de jus de raisin, leurs résultats sont peu significatifs. La connaissance de ces données étant utile pour proposer l'adaptation des politiques communautaires et nationales en faveur de la viti-viniculture, il serait souhaitable que soient mis en place les instruments pour mesurer le coût réel des politiques menées et en apprécier les résultats. B. – Les contrôles de l'ONIVINS et des services de l'État sur la distribution des aides communautaires Si ces contrôles se sont renforcés sous la pression des autorités communautaires et nationales, ils demeurent encore insuffisants. L'office a pendant longtemps manifesté une certaine négligence pour poursuivre et sanctionner les irrégularités ou les infractions commises par les sociétés bénéficiaires des aides européennes. Par exemple, dans une affaire d'aides aux exportations payées sur de fausses déclarations, l'office n'a développé devant le tribunal administratif aucun argumentaire sur le fond des infractions et s'est abstenu d'être présent ou représenté à l'audience. Ce dossier est maintenant en instance devant la Cour administrative d'appel et une partie des aides indues a été reversée. Dans une autre affaire, l'attitude de l'office a porté encore plus préjudice aux finances publiques : une société a reçu 17 millions de francs d'aide au jus de raisin après les avoir aromatisés avec des produits interdits et acidifié les moûts avec des produits réglementés obtenus en fraude. L'ONIVINS a refusé de demander le reversement de l'aide au jus de raisin aromatisé pour des raisons techniques discutables. Ayant dû accepter le reversement des aides sur les moûts acidifiés, l'office a omis d'en liquider le reversement. Enfin, alors que le ministère de l'économie et des finances avait introduit une instance devant le juge pénal, l'ONIVINS ne s'est pas porté partie civile. Il a aussi refusé de communiquer ces irrégularités aux autorités européennes et, désavoué, a obtenu que les montants en cause ne soient pas indiqués, au motif du contentieux en cours devant les tribunaux. Il est vrai qu'au cours de l'instruction de la Cour, l'ONIVINS a annoncé son intention de modifier son point de vue et de s'attacher dorénavant à défendre les intérêts financiers des collectivités publiques à l'égard des sociétés coupables d'irrégularités ou de fraudes. C. – Les aides nationales La Cour a aussi relevé le montant élevé des aides nationales qui s'ajoutent aux aides communautaires : 4,7 milliards de francs. Ces aides nombreuses -35 ont été mises en œuvre au cours de la période, une quinzaine sont distribuées chaque année- sont souvent d'une régularité douteuse au regard de l'organisation commune des marchés dans la mesure où elles ne sont pas toujours approuvées au préalable par les autorités européennes. Ces aides sont souvent financées de façon opaque. Bien que certaines décisions ne soient pas chiffrées, la Cour a cependant pu évaluer à 957 millions de francs au moins une partie de ces aides, dont 693 millions avaient été payés au moment de son intervention. Certaines d'entre elles ont même été mises en œuvre sans autorisation ministérielle, ce qui a conduit la Cour à en rejeter la dépense pour un montant de 157 millions de francs. A la suite des observations de la Cour, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a demandé qu’un inventaire exhaustif de ces aides soit réalisé, en vue de les notifier aux autorités européennes et d’abandonner ou de réorienter, à terme, les aides incompatibles avec le traité institutif de la Communauté. Particulièrement critiquables apparaissent les aides à l'exportation, qui prennent souvent la forme de campagne de publicité dont l'efficacité reste à démontrer et qui sont confiées sans concurrence à une société publique qui en sous-traite une grande partie après avoir perçu des honoraires qui peuvent s'élever à 15 % de la dépense. Une campagne aux États-Unis a même donné lieu à un prélèvement total de 36 % de commissions et honoraires payés à des sociétés françaises et étrangères. Après le contrôle de la Cour, l'ONIVINS a modifié ses pratiques, mis en concurrence les  826 sociétés de promotion et mieux contrôlé les justifications des dépenses engagées par ses partenaires à l'étranger. ! Quelque médiocres que soient les évaluations des effets économiques et sociaux des aides gérées par l’ONILAIT et l’ONIVINS, l’impact de celles-ci paraît largement positif, qu’il s’agisse de la maîtrise de la production ou du maintien du revenu des exploitants. En outre, le coût de ces aides décroît globalement. En revanche, comme la Cour l’avait déjà relevé pour l’ONIC, les contrôles des aides européennes sont souvent insuffisants et les offices font preuve de négligence voire de complaisance dans la poursuite et la sanction des irrégularités commises par les bénéficiaires. De surcroît, l’ONILAIT comme l’ONIVINS versent diverses aides nationales qui n’ont pas été déclarées à la Commission européenne et sont d’une régularité contestable. Faiblesse des contrôles et irrégularité des aides nationales font courir des risques financiers à l’État français dans la mesure, notamment, où la réglementation européenne prévoit qu’un refus d’apurement total ou partiel des aides préalablement versées par les organismes payeurs entraîne une sanction financière pour l’État concerné. Il est donc souhaitable que les quelques progrès observés dans la période la plus récente soient confirmés et étendus à l’ensemble du dispositif. Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie 1. Sur la politique d’évaluation, et pour la part des crédits d’intervention mobilisée par les offices agricoles au travers des contrats de plan État-Régions, les principes fixés par la circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 sur la mise en oeuvre de l’évaluation dans les procédures contractuelles trouveront leur pleine application. Par ailleurs, des indicateurs de performance seront progressivement mis en place sur l’ensemble des crédits d’intervention confiés aux offices. 2. Sur la question particulière des contrôles de transport de lait, l’habilitation législative des corps de contrôle compétents est en cours d’adoption par le Parlement. Dans l’attente de cette habilitation, la DGCCRF a accepté en 1999, à la demande du Président de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), de réaliser à titre expérimental et palliatif une série de contrôles, ciblés, des transports de lait, alors que ce type de contrôles ne relève pas normalement du champ d’activité de la DGCCRF et que ces interventions ont été réalisées au prix de contraintes supplémentaires pour ses services. 3. Les crédits consacrés à la promotion par les offices agricoles étaient jusque là mobilisés pour les campagnes élaborées et conduites par la SOPEXA. L’évolution du droit de la concurrence justifie un recours à d’autres prestataires de services par le biais d’appels publics à la concurrence. Cette nouvelle organisation se met en place progressivement. Par ailleurs, le dispositif interministériel destiné à aider les investissements commerciaux d’opérateurs, notamment dans les secteurs laitiers ou viticoles, souhaitant développer leur notoriété sur des marchés tiers sera adapté pour en assurer la comptabilité avec la réglementation communautaire.  828 Réponse du Ministre de l’Agriculture Evaluation de l’impact des mesures gérées par l’ONILAIT et l’ONIVINS Les analyses économiques effectuées régulièrement par l’ONILAIT et l’ONIVINS permettent d’évaluer les impacts des mesures de soutien prévues dans chacune des deux organisations communes de marchés (OCM) notamment la part de la production aidée, les niveaux de prix et de soutien ramenés à la production. Des études sont également menées ou en cours d’élaboration pour évaluer les impacts économiques et sociaux des politiques qui sont conduites notamment, s’agissant de l’ONILAIT, sur les effets du régime des quotas laitiers sur l’évolution des structures de production ou sur les incidences de l’aide à l’utilisation de la poudre de lait écrémé sur l’évolution du secteur du veau de boucherie et, s’agissant de l’ONIVINS, sur la politique d’abandon définitif primé, l’installation en viticulture ou la reconversion du vignoble. Par ailleurs, des indicateurs de gestion des aides versées par les offices et de performance vont être mis en place en liaison avec les ministères de tutelle. De tels indicateurs sont d’ores et déjà prévus dans le cadre des contrats de plan État-régions 2000-2006. ONILAIT En ce qui concerne la réglementation relative aux quantités de référence laitières % Sur la coordination des contrôles entre les administrations Dans ce domaine, il convient de rappeler que la création de la CICC par le décret n°96-389 du 10 mai 1996 a permis précisément d’améliorer la coordination des différents corps de contrôles des offices nationaux interprofessionnels et des administrations. % Sur le contrôle des transports de lait Un dispositif habilitant les corps de contrôle de l’Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) et de l’Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) à réaliser le contrôle des transports de lait et prévoyant des sanctions en cas de manquement, est prévu dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d’origine animale adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 2 mai dernier. Sur cette base, l’ONILAIT a d’ores et déjà prévu dans son programme de contrôle pour la campagne en cours de réaliser 2.200 contrôles de transport de lait. % Sur la conservation des bordereaux de ramassage Depuis le 1er avril 1999, les bordereaux de ramassage sont considérés comme des documents commerciaux au sens du règlement 4045/89. A ce titre, les acheteurs doivent les conserver durant trois ans. % Sur les pénalités en cas de dépassement de la date du 15 mai pour les déclarations de collecte L’ONILAIT appelle des pénalités de retard auprès des acheteurs depuis la campagne 1998/1999 ; il apparaît clairement à cette occasion que le dispositif ne concerne que les acheteurs de petite dimension pour des montants faibles. Ainsi, au titre de la campagne 1998/1999, 5 entreprises ont été concernées représentant un montant total de 23 636 F. ; aucune entreprise n’est concernée au titre de la campagne 1999/2000. % Sur le retrait d’agrément des acheteurs L’ONILAIT effectue un suivi régulier des déclarations périodiques de collecte des acheteurs, ce qui permet d’appréhender l’arrêt ou les évolutions anormales de collecte. L’office a, par ailleurs, préparé un projet de circulaire visant à renforcer le dispositif d’agrément et à préciser les modalités de retrait d’agrément en cas de fraude ou d’irrégularités graves. En ce qui concerne le contrôle par l’ONILAIT des restitutions aux exportations % Sur le nombre de décisions de sanction pour la transmission hors délai des pièces justificatives d’une exportation. Dans ce domaine, les modalités du contrôle par l’office sont renforcées depuis 1997, puisque, depuis cette date, la nouvelle chaîne  830 informatique de l’ONILAIT permet l’identification des délais de transmission des documents d’exportation et, par conséquent, facilite la vérification des dépassements. % Sur la perception par une société de la somme de 2.2 MF en avance pour une exportation non réalisée. Les 2.2 MF de restitutions dont il est question ont été payés à l’opérateur selon la procédure classique de paiement par avance, sous couvert d’une caution de 115% des restitutions versées (2.5 MF), sans anomalie pouvant susciter le doute quant à la réalité de l’exportation. Le montant de restitution versé a été récupéré en totalité, majoré de la pénalité de 15% pour non-réalisation de l’exportation, soit 2.5 MF. % Sur le versement de la somme d’1 MF par une société pour des exportations en Egypte. Pour ce qui concerne le versement de restitutions pour un montant de 987.269,34 francs à une entreprise suite à des exportations en Egypte, une régularisation est intervenue en avril 2000. Une enquête de la direction nationale de renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) a en effet prouvé, d’une part que la société avait tenté en vain, à plusieurs reprises, d’obtenir les documents douaniers d’exportation par l’intermédiaire de son client égyptien, d’autre part que la marchandise avait bien été mise à la consommation en Egypte. Compte tenu notamment des résultats de cette enquête, le poste d’expansion économique du Caire a été en mesure de délivrer l’attestation nécessaire à la régularisation du dossier. % Sur le calcul d’intérêt de retard jusqu’en mai 1996. Les retards de remboursement par les opérateurs sont peu nombreux. Lorsqu’ils se produisent, les montants à recouvrer correspondant aux intérêt de retard sont souvent en-deçà du seuil de 60 euros prévu par le paragraphe 3 de l’article 52 du règlement (CE) n 800/99 de la Commission du 15 avril 1999. % Sur le fait qu’une seule appréhension de caution en 1996 pour 67 457 francs, et 3 en 1997 pour 1 083 095 francs ont été opérées par l’ONILAIT. Pour la période considérée, la totalité des avances octroyées ont été, soit régularisées si les pièces exigées ont été fournies dans les délais, soit remboursées directement par les exportateurs, avec la majoration réglementaire lorsque le délai de présentation des documents était dépassé. Depuis plusieurs années, lorsque l’exportateur ne rembourse pas le montant indu dans le délai de 30 jours, la procédure d’acquisition de la caution est engagée auprès de la banque. Par ailleurs, sur le plan général du recouvrement, il convient de préciser que la mise en place des nouvelles chaînes informatiques a permis d’améliorer nettement le suivi du recouvrement, ce qui s’est traduit dans les années récentes par une hausse sensible du taux de recouvrement. En ce qui concerne les aides nationales Les aides financées par l'ONILAIT sur ressources nationales figurent à l'inventaire des aides nationales. Les fiches concernant l'ONILAIT figurent à la rubrique 11.10 de ce document. S’agissant des aides complémentaires aux restitutions qui ne figurent pas dans cet inventaire, ce dispositif, mis en place par lettres interministérielles, est en voie d’extinction. Comme le souligne la Cour, le nombre d’entreprises bénéficiaires et les montants versés à ce titre sont en effet très faibles et en constante diminution. En outre, compte tenu des observations de la Cour, le ministère de l’agriculture et de la pêche va proposer au secrétariat d’État au budget qu’il y soit mis un terme dans les plus brefs délais. Le dispositif interministériel destiné à aider les investissements commerciaux d’opérateurs laitiers souhaitant développer leur notoriété sur des marchés des pays tiers fait l’objet d’une réflexion entre les ministères concernés afin de garantir sa compatibilité avec la réglementation communautaire. En ce qui concerne la situation des producteurs du pays de Gex Le ministère de l’agriculture et de la pêche a arrêté le 22 juin 1999, en accord avec la CICC, un dispositif au terme duquel : • la quantité de lait produite excédant le contingent spécifique de 22.600 tonnes non comptabilisé dans le système des quotas laitiers, couvert par des accords internationaux antérieurs à la Communauté en application de l’article 307 du Traité instituant la Communauté  832 européenne, est prise en compte dans la comptabilisation de la collecte déclarée par la France. • un plan pluriannuel d’attributions de quantités de référence laitières aux producteurs pour la quantité produite au-delà du contingent de 22.600 tonnes est engagé dans le cadre des avancées obtenues à la suite des accords de Berlin. • parallèlement, l’intégration des producteurs et des acheteurs dans l’organisation administrative des quotas laitiers est réalisée. Par ailleurs, aucune restitution n’a été payée pour le lait sous contingent franco-suisse collecté par les Laiteries Réunies de Genève et couvert par les accords internationaux. ONIVINS Coûts de la politique suivie L’existence, jusqu’au 31 décembre 1999, de deux organismes juridiquement distincts, la SAV et l’ONIVINS, n’empêchait nullement les administrations de tutelle de connaître l’effort public global en faveur de la filière. Même si du fait de cette situation, l’activité de la SAV ne pouvait être retracée en détail dans les comptes de l’ONIVINS, l’ensemble des éléments comptables de sa gestion était connu de son Conseil d’administration, du directeur de l’ONIVINS Commissaire du gouvernement et des administrations de tutelle. L’intégration de la SAV au sein de l’ONIVINS depuis le 1er janvier 2000 a eu pour effet d’assurer une transparence totale des opérations qui lui étaient précédemment confiées. Contrôles des aides communautaires % Sur la poursuite et la sanction des infractions aux aides européennes. Il convient de préciser d’une manière générale que la récupération des sommes reconnues indûment perçues lors de contrôles s’opère le plus souvent en dehors de toute procédure contentieuse dès l’émission d’un ordre de reversement. S’agissant des exemples donnés par la Cour, il est souligné, pour le premier dossier, que l’ONIVINS a présenté une défense au fond s’appuyant sur les procès-verbaux de constatations du corps de contrôle. Toutefois, dans son appréciation souveraine, la juridiction administrative a jugé ces éléments comme insuffisants. En outre, la Cour reproche à l’ONIVINS son absence lors de l’audience. A cet égard, il est rappelé que la procédure devant les juridictions administratives est essentiellement écrite et que les audiences présentent un caractère formel. Pour le second dossier, il doit être précisé qu’une analyse complémentaire conduite par différents services, à savoir la Direction générale des douanes et des droits indirects, la Commission interministérielle de coordination des contrôles et l’ONIVINS, a été nécessaire postérieurement aux premières évaluations de la somme de 17 millions de francs mentionnée dans le rapport de la Cour. De cette analyse, il résulte un chiffrage définitif d’un montant indûment perçu de 2,5 millions de francs compte tenu des conséquences des pratiques interdites sur le droit à l’aide et de la détermination des quantités en cause. Cette somme est en cours de recouvrement. Par ailleurs, le ministère de l’économie et des finances et de l’industrie compétent en la matière après avis d’une commission inter-administrative dite « des irrégularités », a effectué la communication de ce dossier aux autorités européennes en mentionnant que le montant restait à déterminer en raison de la nécessité d’analyses complémentaires. Celui-ci étant désormais établi, une nouvelle communication sera réalisée auprès des instances communautaires. % Sur la remarque de la Cour relative à la constitution de partie civile. Il faut remarquer que jusqu’à une période récente, la question de l’intérêt, dans l’optique de recouvrement des aides versées indûment, d’une constitution des offices comme partie civile ne s’était jamais posée. A la lumière de certains cas d’espèce, une position de principe a été prise au niveau des instances interministérielles en 1998 afin que les offices se portent désormais régulièrement partie civile, dès lors qu’ils ont connaissance des instances en cours. Les aides nationales % Sur les montants concernés.  834 La Cour relève un montant de 4,7 milliards de francs d’aides nationales s’ajoutant aux actions communautaires. Si sur la période du contrôle, le nombre d’aides paraît élevé (35 au total), il faut rappeler que l’essentiel des crédits soit environ 3,5 milliards de francs s’est concentré sur l’aide à la restructuration du vignoble, pour plus de la moitié des crédits concernés, et sur les mesures exceptionnelles en faveur des producteurs de vins de table pour 957 millions ainsi que sur les contrats de plan. Ces aides ont été décidées dans le cadre de procédures interministérielles. % Sur les actions de promotion. La Cour s’interroge sur les honoraires versés à la SOPEXA qui peuvent s’élever à 15 % de la dépense. Il faut considérer que ce pourcentage n’est pas hors de proportion avec les normes en vigueur lors de campagnes de communication privées. Par ailleurs, les prestations de la SOPEXA intègrent souvent des actions de relations publiques pour lesquelles les frais de personnel, et partant les honoraires sont généralement élevés. Ceci explique que des opérations sur des marchés éloignés, et notamment l’Amérique du Nord, puissent donner lieu à des honoraires pouvant représenter le tiers du coût global de l’opération, notamment dans certaines situations de crise. Dans un contexte de développement accéléré des échanges mondiaux ces dix dernières années, surtout au profit des pays tiers, et étant donnée la place de premier plan qu’occupe le secteur vitivinicole au sein du commerce extérieur, les pouvoirs publics ont demandé en 1996 à la SOPEXA qui dispose d’une expertise unique et d’un réseau mondial, d’étudier l’offre des vins français et de définir des stratégies de communication collective sur les marchés extérieurs. Ce travail a permis d’établir le constat de l’atomisation de l’offre française composée de nombreuses petites et moyennes entreprises dont la taille et les moyens financiers ne leur permettent pas des campagnes de promotion importantes sur tous leurs marchés d’exportation, et ce notamment vers les destinations les plus lointaines. Les pouvoirs publics ont donc fait le choix d’un regroupement des forces et des moyens à travers l’interlocuteur de référence que constituait la SOPEXA. La meilleure connaissance qu’ont aujourd’hui les entreprises des marchés mondiaux va permettre progressivement une inflexion du dispositif de promotion des vins qui passera notamment par un recours partiel à d’autres prestataires. Réponse de la Directrice de l’Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers Sur les contrôles en général et ceux concernant la gestion des quotas laitiers en particulier : L’ONILAIT ne considère pas qu’il s’est montré particulièrement indulgent : ainsi, dans le cadre de l’article 52 de la loi 90-85 du 23 janvier 1990, qui permet de sanctionner tout manquement aux règles de gestion des quotas par les acheteurs de lait (sanctions se traduisant par des amendes administratives), en complément des redressements de prélèvement supplémentaire qu’il peut infliger en application directe de la réglementation communautaire, l’Office a présenté devant la Commission de Conciliation des Litiges créée à cet effet (de 1990 à mars 2000), 248 dossiers d’infractions qui ont conduit à infliger pour plus de 36 millions de francs d’amendes administratives. Parallèlement, l’Office, sur la période 1989-1998, a procédé à 235 redressements de prélèvement supplémentaire la suite des contrôles, pour plus de 185 millions de Francs de prélèvements supplémentaires réclamés aux acheteurs de lait, ce qui correspond à plus de 10 % du total des prélèvements mis en recouvrement. S’agissant du contrôle des transports de lait : Le processus législatif, nécessaire pour habiliter le corps de contrôle de l’ONILAIT vient d’être engagé. L’ONILAIT a d’ores et déjà pratiqué 90 contrôles au cours de la campagne 1999/2000, et envisage de réaliser environ 2 200 contrôles de ce type en 2000/2001. Concernant le contrôle des bordereaux de ramassage : Les dispositions réglementaires en matière de contrôle de la collecte étaient bien mises en œuvre par l’ONILAIT et les autres organismes de contrôle, sur la base de tous les documents et éléments de comptabilité matière ou commerciale disponibles chez les acheteurs. A partir du 21 juillet 1998, le SGCI a précisé les documents qui devaient être conservés au titre de « documents d’accompagnement individualisant la livraison » visés par le  836 règlement CEE 536/93 dans son article 7 ; de ce fait, les premiers contrôles réalisés sur la base de ces documents ont eu lieu au cours de la campagne 1999/2000. Concernant la gestion des restitutions à l’exportation : L’ONILAIT met en œuvre le traitement des dossiers de gestion des restitutions selon un respect rigoureux des règlements européens ; cette rigueur est confortée par le caractère extrêmement limité des observations faites par les contrôles des différentes instances européennes, depuis de très nombreuses années. Sur les sanctions administratives consécutives aux contrôles physiques au moment de l’exportation (article 11 du règlement CEE 3665/87) : Il convient de préciser que la grande majorité des irrégularités relevées par les services douaniers sont inférieures à 60 euros. S’agissant des deux cas d’avances non régularisées à la date des investigations de la Cour : L’ONILAIT, tout en rappelant qu’il traite environ 12 000 dossiers d’avances sur restitutions par an, tient à réaffirmer que la gestion de ces dossiers a suivi un cours parfaitement réglementaire : les avances ont été versées sous constitution d’une caution de garantie de 115 %. A l’échéance de présentation des pièces par les opérateurs, l’ONILAIT a appliqué les dispositions réglementaires. Pour le dossier de 2,2 MF, la totalité des avances octroyées a été récupérée, en partie par appréhension de la caution bancaire, décision par ailleurs contestée par l’opérateur devant le tribunal administratif. Pour les exportations vers l’Egypte, la difficulté – classique sur ce type de destination – consistait à obtenir des preuves d’arrivée à destination satisfaisantes. De nombreuses démarches (enquête auprès du poste d’expansion économique au Caire, puis auprès d’une société de surveillance et de contrôle agrée, enquête de la DNRED, attestation de l’Ambassade de France en Egypte), ont permis de conclure à la régularisation de ce dossier. La caution bancaire a de ce fait été libérée depuis plusieurs mois. Enfin, s’agissant de la zone franche du Pays de Gex : Il est réaffirmé qu’aucune restitution n’a jamais été payée pour le lait liquide collecté par les Laiteries réunies de Genève ; et que le plan de régularisation proposé par le ministère de l’Agriculture, et accepté par la Commission interministérielle de coordination des contrôles en juin 1999, est bien en cours de déploiement, selon les modalités retenues, à savoir : - d’une part, les volumes en cause sont comptabilisés dans la collecte totale de la France depuis la campagne 1999/2000, les producteurs et les acheteurs étant intégrés à l’organisation administrative de gestion des quotas laitiers à partir de la campagne 2000/2001 ; - d’autre part, un plan pluriannuel d’attribution de quantités de référence est engagé dès la campagne en cours 2000/2001 : une première attribution substantielle de 8 000 tonnes, représentant de l’ordre de 75 % des besoins totaux, est effectuée dès cette campagne.  838 2 Les dépenses d’assistance technique du Fonds social européen La Cour détient, conjointement avec la  européenne, une mission de contrôle de l’utilisation des fonds européens. Après avoir porté son attention sur l’articulation entre le Fonds social européen et le fascicule budgétaire du ministère de l’emploi et de la solidarité (rapport public 1999), la Juridiction a analysé les dépenses d’assistance technique incluses dans ce fonds. Sur la période 1994-1999, ces dépenses ont été programmées pour 1,025 milliards de francs (157,7 millions d’euros), soit près de 3 % du total des crédits du fonds social européen destinés à la France A l’occasion de ce contrôle, la Cour a examiné les comptes et la gestion de l’association RACINE (Réseau d’appui et de capitalisation des innovations européennes), chargée d’une partie de l’assistance technique nationale. Cet organisme a fait l’objet en 1998 d’un contrôle de la Commission des communautés européennes. La présente insertion a pour objet d’exposer les principaux résultats de cet examen. Créé par le traité de Rome en 1957 (actuels articles 146 et suivants), le Fonds social européen (FSE) est le plus ancien des fonds structurels européens. Il a pour objet de promouvoir « à l’intérieur de la Communauté les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs » et a fait l’objet de plusieurs réformes depuis l’origine. Au cours de la période 1994-1999, le FSE a représenté 11% du budget communautaire, soit un tiers des dépenses allouées aux fonds structurels. La France est le quatrième bénéficiaire de ce fonds après l’Espagne, l’Allemagne et l’Italie.  840 Parmi les objectifs communautaires auxquels sont censés concourir les fonds structurels177, la plus grande partie (52 %) des dépenses du FSE en France est orientée vers l’objectif 3 qui vise à « combattre le chômage de longue durée et faciliter l’insertion professionnelle des jeunes et des personnes menacées d’exclusion du marché du travail » et à « promouvoir l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le marché du travail ». Dans son rapport précédent, la Cour a montré que cette concentration des crédits sur un objectif particulier est allée de pair avec une grande dispersion des acteurs concernés, ce qui a considérablement alourdi la gestion des dispositifs. C’est pourquoi elle a examiné de façon détaillée les dépenses relatives à l’assistance technique du FSE, qui ont fait l’objet d’une tentative de rationalisation à cet égard au cours des dernières années. Il ressort de cet examen que l’organisation de l’assistance technique est marquée par une grande complexité malgré des tentatives de rationalisation. Parmi ces dernières, la création d’une association appelée « RACINE », chargée de gérer une partie importante de l’assistance technique nationale, a abouti à des résultats perfectibles. I. – L’organisation de l’assistance technique du FSE A. – Des dépenses strictement encadrées par les normes communautaires 1. – Les objectifs L’assistance technique a pour objectif de faciliter la tâche des organismes publics ou privés gestionnaires des fonds structurels européens dans chaque État membre. Elle est l’une des rubriques obligatoirement contenues dans les programmes faisant l’objet d’un cofinancement par les fonds structurels européens. Son objectif est, plus précisément, de renforcer la qualité et d’accélérer la cohérence des interventions des fonds afin d’assurer leur utilisation effective et optimale. A cet effet, l’assistance technique peut recouvrir une gamme 177 Cf. Rapport public de 1999, pp. 101 et suivantes. LES DÉPENSES D’ASSISTANCE TECHNIQUE DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN 841 très large de dépenses, détaillée à l’article 5.2 du règlement cadre du 20 juillet 1993178 : − mesures de préparation des interventions ; − appréciation (ex ante) des interventions ; − suivi de la mise en œuvre ; − évaluation ex post des actions ; − projets pilotes et de démonstration ; − actions de soutien à la gestion des programmes, à leur publicité et à la communication sur ces programmes ; − échange d’expériences (Commission et États membres ou États membres entre eux) ; − réalisation d’études sectorielles horizontales. Les crédits d’assistance technique ont, par exemple, permis de financer des postes d’agents contractuels chargés du suivi des programmes européens depuis la naissance des projets, jusqu’à l’animation et à l’évaluation des dossiers. Ces agents sont le plus souvent placés auprès des directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP), mais peuvent également exercer leurs activités au sein des préfectures de région (secrétariat général à l’action régionale - SGAR) ou des conseils régionaux. Les acteurs et utilisateurs de l’assistance technique sont nombreux : − les autorités nationales, régionales ou locales ainsi que tous les organismes impliqués dans la mise en œuvre des fonds. Le but est d’améliorer les capacités administratives et techniques de ces différents acteurs lors de leur participation aux différentes phases de la programmation des interventions structurelles ; − la Commission européenne. Celle-ci dispose de montants qu’elle peut utiliser librement afin d’assurer le bon fonctionnement des fonds structurels, en dehors des documents ayant fait l’objet d’une négociation avec les États-membres (cadres communautaires 178 Règlement CEE n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993 modifiant le règlement CEE n° 2052/88 concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination des interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et autres instruments financiers existants.  842 d’appui -CCA- et documents uniques de programmation -DOCUP). La Commission peut ainsi financer des études et des dépenses d’assistance technique à concurrence de 0,3 % du montant de chacun des fonds structurels ; elle a, en outre, la faculté de contribuer à des actions de préparation, d’appréciation, de suivi et d’évaluation des fonds structurels dans la limite de 0,5 % du montant de ces derniers179. 2. – Les modalités de gestion Les modalités de gestion de l’assistance technique sont définies par les textes communautaires. Toutefois, elles sont adaptables en fonction des contraintes et choix administratifs nationaux. Parmi les possibilités offertes par la réglementation, les autorités françaises ont choisi la gestion par document unique de programmation (DOCUP). Cette procédure, mise en place à partir de 1994, apparaît, en effet, comme la plus simple et la plus rapide. A chaque objectif communautaire correspond un ou plusieurs DOCUP comportant des mesures d’assistance technique. Les objectifs 1, 2 et 5b, qui concernent des régions en difficulté ou rurales (Cf. tableau ci-dessous), font l’objet d’une gestion au niveau régional (par le préfet de région). En revanche, les objectifs 3 et 4, qui couvrent l’ensemble du territoire, sont gérés au niveau national (ministère de l’emploi et de la solidarité, délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle). Le tableau de la page suivante résume les dépenses d’assistance technique prévues par ces documents pour la période 1994-1999. Les montants indiqués n’ont pas été entièrement consommés. En effet, au cours de la période 1994-1998180, seuls 49,2 millions d’ECU ont été utilisés. Les raisons de cette sous-consommation tiennent à divers facteurs ponctuels : caractère tardif de l’adoption des programmes, suspension des versements de l’ensemble des crédits FSE par la Commission en 1996 à la suite d’une utilisation erronée par les autorités françaises. Mais elles sont également liées à des causes structurelles et notamment aux défauts de l’organisation 179 Cette faculté a été ouverte à la Commission par l’article 6 §1 du règlement coordination n° 2082/93 du Conseil. 180 A la date de parution de ce rapport, les données relatives à 1999 n’étaient pas disponibles auprès de la DGEFP. LES DÉPENSES D’ASSISTANCE TECHNIQUE DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN 843 administrative et budgétaire des administrations chargées de la gestion de ces crédits. En millions d’euros (ECU jusqu’au 31 décembre 1998) Montant des concours FSE Montant assistance technique Part des dépenses d’assistance technique dans le total DOCUP objectif 1 : développement et ajustement structurel des régions en retard de développement 606,7 7,45 1 % DOCUP objectif 2 : reconversion des régions, régions frontalières gravement affectées par le déclin industriel 705,16 16,19 2 % DOCUP objectif 3 : combattre le chômage de longue durée et faciliter l’insertion professionnelle des jeunes et des personnes menacées d’exclusion du marché du travail ; promouvoir l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le marché du travail 3 162,0 70,38 2,2 % DOCUP objectif 4 : faciliter l’adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production 653,4 54,601 8 % DOCUP objectif 5 : promotion du développement rural en facilitant le développement de l’ajustement structurel 330,0 9,114 3 % Total 5 457,26 157,735 2,89 % B. – Une organisation administrative et budgétaire complexe aboutissant à des dysfonctionnements importants 1. – Un circuit financier complexe débouchant sur de faibles taux d’utilisation des crédits Les crédits FSE d’assistance technique suivent le circuit budgétaire des fonds de concours. Sur la période contrôlée, la Cour a recensé jusqu’à dix fonds de concours pouvant recevoir des crédits communautaires au titre du FSE. Quatre d’entre eux ont été supprimés en 1996 afin de favoriser les regroupements et de faciliter le suivi. Toutefois, cette logique de d’amélioration du suivi des crédits n’a pas  844 été menée jusqu’à son terme. En effet, certaines lignes de fonds de concours destinées à recevoir des crédits d’assistance technique spécifiques à certaines actions demeurent non utilisées ou faiblement utilisées. Ainsi, le chapitre 34-94 « Statistiques et études générales », dont la gestion est assurée par la direction de l’animation, de la recherche, de l’étude, de l’évaluation et des statistiques (DARES), est abondé en crédits d’État et en crédits de fonds de concours d’origine communautaire. Son article 11 § 60 « Actions et évaluations du fonds social européen » est plus particulièrement destiné à être alimenté en crédits européens. Constatant « l’existence au chapitre 34-94 d’un fonds de concours inactif depuis plusieurs exercices », le ministère chargé du budget a demandé au ministère de l’Emploi et de la solidarité d’utiliser cette ligne budgétaire par un courrier en date du 11 mars 1998. Ce circuit budgétaire complexe débouche sur des taux de consommation des crédits particulièrement faibles. L’exemple du chapitre budgétaire 37-61 est particulièrement révélateur à cet égard. Ce chapitre - « services déconcentrés, commissions, comités, rémunération des stagiaires » - a été remodelé en 1996 afin d’améliorer le suivi des concours communautaires. A cet effet, il a été créé un article 12 « services déconcentrés, concours FSE », uniquement alimenté par des fonds de concours européens. Cette ligne couvre l’ensemble des dépenses d’assistance technique gérées par les services déconcentrés de l’État. Son utilisation durant la période 1996- 1998 a évolué de la façon suivante : (en francs) 1996 1997 1998 crédits ouverts 133 841 563 75 601 236 207 030 601 Reports 14 865 586 97 384 348 95 370 244 crédits consommés 35 407 215 76 785 278 82 397 716 crédits consommés crédits ouverts + reports 24 % 45 % 27 % Le faible taux de consommation de ces crédits est révélateur d’un dysfonctionnement important dans l’exécution et le suivi des dépenses relatives à l’assistance technique. LES DÉPENSES D’ASSISTANCE TECHNIQUE DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN 845 2. – Les dysfonctionnements dans la gestion des fonds communautaires : l’exemple de la régionalisation de l’informatique du FSE La gestion des chapitres successifs relatifs aux « dépenses informatiques, bureautiques et télématiques » (chapitre 34-95, art.11 de 1994 à 1996 ; article 10 en 1997 ; chapitre 34-98, art. 81 en 1998) s’est caractérisée par des dysfonctionnements importants. Le projet de régionalisation de l’informatique du FSE financé par la Commission européenne a été lancé en 1992. Il avait pour objet d’informatiser les procédures administratives relatives au FSE au niveau régional afin d’améliorer la gestion des programmes opérationnels. L’opération, d’un montant initial de 16 851 358 F, était prévue sur une période de deux ans et devait être terminée au plus tard le 31 décembre 1994. En réalité, elle a été conduite sur une période beaucoup plus longue et le déploiement du système informatique n’a été achevé qu’au mois de décembre 1998. Au surplus, un financement complémentaire de 2 258 000 F (342 150 euros) a dû être demandé à la Commission au cours de cette même année. Les fonds mobilisés sont d’origines diverses : outre les financements communautaires prévus, d’autres financements européens ont été rattachés dans des conditions d’une grande complexité. Par ailleurs, la lenteur des opérations à donné lieu à des reports de crédits d’année en année181. Longtemps supérieurs à 8 MF, ces reports n’ont décru qu’à partir de 1997. Le montant des crédits ainsi mis en œuvre apparaît particulièrement important au regard des résultats obtenus. Au 31 décembre 1999, le coût de cette opération s’élevait à 18 275 675,71 F. Or, à cette date, le système informatique n’était toujours pas pleinement opérationnel dans toutes les régions, 6 d’entre elles n’ayant