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Les juridictions financières, de type de suite destinataire n’est pas tenue de donner une suite, mais elle doit lui faire connaître ce qu’elle a décidé. En cas de non-réponse, la relance est systématique. En pratique, les destinataires exposent les raisons de leur action, de leur abstention ou de leur refus. Les délais nécessaires aux réformes sont parfois longs, mais des résultats indéniables sont obtenus. Quelques exemples d’interventions et suites données pour la période permettent de prendre la mesure de l’objet et de l’efficacité transmise à la demande appelée sur 6,9 MF versé à deux associations de la loi de 1901 créées par deux communes malgré le désaccord initial du trésorier-payeur général, au lieu d’être reçu directement par elles. Dans la mesure où les maires des communes concernées étaient également présidents des associations créées, ces situations étaient assimilables à des gestions de fait. Le contrôle de légalité n’a pas empêché ces maniements. A la suite du contrôle exercé par la chambre régionale des comptes territorialement compétente, les deux associations ont été dissoutes et le solde de leurs actifs a été réintégré dans les comptes respectifs des communes. Depuis, par lettre-circulaire, le directeur de la comptabilité publique a rappelé à l’ensemble des comptables du Trésor les règles d’ordre prudentiel à respecter en présence d’associations bénéficiaires de financements publics, qui ouvrent un compte dit de « fonds particuliers » au Trésor. - A l’occasion du contrôle de la construction de l’hôtel d’un département d’un coût total supérieur à 1,6 MdF, le ministère de RAPPORT D’ACTIVITÉ l’économie, des finances et de l’industrie a été saisi des problèmes posés par les procédures de réalisation d’opérations en maîtrise d’ouvrage déléguée, sous la forme d’un mandat confié à un organisme de droit privé, au regard principalement du respect des règles de la comptabilité publique. En définitive, il n’est pas apparu nécessaire de réformer les règles du mandat prévu par la loi du 12 juillet 1985 sur la maîtrise d’ouvrage publique, en tant qu’elles concernent les points évoqués par la chambre régionale des comptes. Mais, compte tenu de la nature des dysfonctionnements observés (absence de détermination du programme et de l’enveloppe financière définitive avant signature des marchés de travaux, utilisation d’avances importantes en contravention avec les règles de dépôt des fonds publics au Trésor, non production annuelle de tous les justificatifs réglementairement prévus pour des dépenses représentant plusieurs dizaines de millions de francs, prestations payées au-delà des montants prévus aux marchés initiaux sans avenant au moment du versement, protocole transactionnel pour couvrir les travaux supplémentaires en l’absence de litige entre les entreprises et le mandataire), les règles à respecter ont été rappelées aux différents intervenants et une action a été entreprise pour donner des outils aux organismes de contrôle et aux comptables appelés à examiner ces conventions de mandat. - En contrôlant les comptes d’une commune, une chambre régionale des comptes a constaté que le receveur municipal était resté dans l’ignorance de l’annulation par la juridiction administrative de décisions prises par la collectivité dans le cadre d’un marché public, ce qui avait rendu possible la poursuite de l’exécution du marché sur une longue période, en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée. En l’espèce, les décisions du juge administratif étaient consécutives à une saisine émanant d’entreprises et le représentant de l’État dans le département, n’étant pas partie à l’affaire, n’avait pas été destinataire de ces décisions de justice. Depuis l’intervention du parquet de la Cour, la nécessité d’informer les comptables publics de l’annulation d’actes des collectivités territoriales et établissements publics locaux ayant des incidences financières a été inscrite dans le nouveau « code de justice administrative » créé par l’ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000. Au titre des dispositions réglementaires relatives à la notification des décisions de justice administrative, l’article R 751-12 du code des juridictions administratives dispose désormais que « copie de la décision d’un tribunal administratif, d’une cour administrative d’appel
ou du Conseil d’État qui prononce le sursis à exécution ou l’annulation d’un acte constituant une pièce justificative du paiement de dépenses publiques est transmise sans délai au trésorier-payeur général du département dans lequel a son siège l’autorité qui a pris l’acte en cause ». En attendant l’entrée en vigueur du nouveau code, le Conseil d’État a adressé une recommandation aux juridictions leur demandant de procéder à cette information. En application des dispositions de l’article R 241-23 du code des juridictions financières, le président de la chambre régionale des comptes communique au représentant de l’État dans le département ainsi qu’au trésorier-payeur général les observations définitives arrêtées par la chambre lors de l’examen de la gestion d’une collectivité territoriale, d’un établissement public local ou d’un organisme non soumis aux règles de la comptabilité public. En mettant en place un traitement à tout le moins coordonné avec leurs services déconcentrés, les administrations centrales destinataires des notes du parquet peuvent avoir une vision de l’ensemble des suites administratives (lettre d’observations définitives et note du parquet) décidées par les chambres régionales des comptes. Leur célérité à répondre aux communications du procureur général près la ne peut qu’en être améliorée. ! Outre les observations adressées, en conclusion de la procédure de contrôle, aux dirigeants des organismes contrôlés, la chambre régionale des comptes peut intervenir auprès du représentant de l'État, voire auprès des chefs des services déconcentrés de l'État (art. R. 241- 24 CJF). Lorsque les affaires traitées dépassent le cadre local ou font apparaître une faille dans la réglementation, c'est aux ministres concernés que l'observation est adressée, par l'intermédiaire de la ou du procureur général. Ces divers moyens d'intervention sont en partie complémentaires : les anomalies constatées localement traduisent assez fréquemment des incertitudes sur la façon d'appliquer les règlements ; elles peuvent aussi conduire les ministres concernés à rappeler des principes perdus de vue par les ordonnateurs ; il n'est pas rare enfin que les difficultés de mise en œuvre observées sur le terrain amènent l'administration à reprendre la réflexion avec l'ensemble des instances intéressées. Au delà des résultats ponctuels, les chambres régionales des comptes manifestent ainsi leur souci de voir proposer aux acteurs locaux des normes ou des cadres d'intervention clairs et cohérents. Section II Enquêtes sur des cas particuliers 1 L’évolution de la Caisse des dépôts et consignations et de son groupe La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a été créée par une loi du 28 avril 1816 pour gérer des fonds privés que les pouvoirs publics ont souhaité protéger par une gestion garantissant leur sécurité. Son administration et son organisation ont été précisées par une ordonnance du 22 mai 1816, toujours en vigueur pour l’essentiel. Établissement public unique en son genre, la Caisse dispose, du fait de ces textes fondateurs, d’un statut spécial qui la place notamment sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative. Une Commission de surveillance placée sous la présidence d'un parlementaire, un directeur général nommé en conseil des ministres, un caissier général dont les comptes sont vérifiés, jugés et apurés définitivement par la en constituent l’architecture générale. Même si elle a conservé dans son organisation certaines de ses caractéristiques d'origine, la Caisse des dépôts et consignations a connu une profonde évolution de ses missions et une extension considérable de ses activités, notamment depuis la seconde guerre mondiale ; elle se trouve aujourd'hui à la tête d'un puissant groupe, qui exerce à la fois des missions publiques et d’intérêt général et des activités concurrentielles. Les missions d’intérêt général sont du ressort de l’établissement public : la gestion des fonds d’épargne et le financement du logement social ; la gestion de régimes publics de retraite ; l’appui au développement économique et aux collectivités territoriales, et le renforcement des fonds propres des petites et moyennes entreprises. Les activités concurrentielles sont, dans leur majorité, assurées par des filiales spécialisées : - les métiers de banque d’investissement : marchés de capitaux (CDC Marchés), gestion de fonds (CDC Asset 104 Management), dépositaire, capital-investissement (CDC Participations ), financement de projets (CDC-projets) ; - l’assurance de personnes (Caisse nationale de prévoyance - CNP) ; - les services et l’ingénierie du développement local (Caisse des dépôts - développement - C3D). Les effectifs du groupe étaient, en 1999, de 32 469 personnes, dont 11 595 dans la partie groupe financier de la CDC et 20 874 à C3D et dans les filiales de services. Le total du bilan consolidé du groupe atteignait en 1999 1 162 MdF (177Mdε), hors gestion des fonds d’épargne et des caisses de retraite. Le bilan des fonds d’épargne gérés par la CDC s’élevait à la fin de 1999, à 1 388 MdF (211,6 Mdε). En flux, la collecte centralisée par la CDC a porté, la même année, sur 8,2 MdF (1,3 Mdε). La gestion sous mandat de caisses de retraites publiques a concerné 2,4 millions de retraités. Le résultat net part de groupe a été, en 1999, de 12 542 MF (1 912 Mε). Les modalités du contrôle de la sur la Caisse des dépôts et consignations ont été précisées par un décret du 5 août 1970. Aux termes de ce texte, et contrairement aux attributions traditionnellement confiées aux comptables publics, le caissier général n’exerce pas de contrôle sur le directeur général dans la mesure où il n’est responsable envers la Cour que de la justification du fait matériel de l’encaissement ou du paiement. La Cour n’en exerce pas moins, en sus du contrôle juridictionnel des comptes du caissier général, son contrôle d'ensemble sur les comptes et la gestion du directeur général, c’est à dire sur l’ensemble des activités du groupe. Les observations ou suggestions d’amélioration et de réforme présentées par la sont, selon le décret de 1970 mentionné ci-dessus, portées à la connaissance de la Commission de surveillance et du directeur général de la Caisse et, le cas échéant, des ministres que ces observations ou suggestions peuvent intéresser. Lors de la codification des dispositions réglementaires du Code des juridictions financières il a été précisé que cette procédure n’était pas exclusive des modalités de communication habituelles de la Cour, notamment de celle du rapport public. L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 105 Les contrôles de la sur l’établissement ont été nombreux au cours des dernières années. Ils ont porté sur l’ensemble du groupe Caisse des dépôts et consignations, qu’il s’agisse des comptes sociaux et consolidés, de la « section générale » de la Caisse16, de la gestion des fonds d'épargne, des comptes du caissier général sur lesquels la Cour s’est prononcée dans la forme juridictionnelle, comme sur les filiales de la Caisse et d’abord sur les principales d’entre elles. Au total, ces contrôles ont conduit la Cour à transmettre à la Commission de surveillance, au directeur général de la Caisse des dépôts, au ministre de l’économie et des finances et, conformément aux textes, aux commissions des finances du Parlement 23 rapports particuliers sur la Caisse ou ses services et 14 rapports sur ses filiales entre 1995 et 1999. Ces contrôles ont permis, ou accompagné, des réformes, des modifications de procédures ou des rectifications de la gestion lorsque celles-ci sont apparues nécessaires, dans un contexte général qui a vu la Caisse des dépôts améliorer progressivement sa situation financière. Toutefois, la Caisse continue de se référer à son statut spécial pour déroger, dans plusieurs domaines, aux normes couramment applicables. I. – Des progrès significatifs A. – La rénovation des procédures de la Caisse 1.- Jusqu’en 1994, la présentation budgétaire des opérations de la Caisse était particulièrement critiquable. Un état des dépenses administratives (EDA) était bien présenté, conformément aux textes, soumis à la Commission de surveillance pour avis et au ministre du budget pour approbation. Mais il ne comportait pas l’intégralité des dépenses de fonctionnement de l’institution. Une partie de ces dépenses, considérée comme « hors EDA », était en effet soustraite à l’approbation ministérielle. Enfin une troisième procédure était apparue au fil des années sous la forme de « charges non inscrites » qui n’étaient pas mentionnées dans le document budgétaire. 16 Cette entité regroupe les activités de l’établissement lui-même, à l’exception de la gestion des fonds d’épargne. 106 A la suite des interventions répétées de la Cour, une nouvelle présentation budgétaire a été substituée, à partir de 1999, à cette pluralité de documents (état des dépenses administratives dit EDA, hors EDA, charges non inscrites), qui brouillait la lisibilité de l’autorisation budgétaire alors même qu’ils ne retraçaient pas l’intégralité des dépenses administratives et que leur contenu variait d’année en année. 2.- A plusieurs reprises la Cour avait relevé les inconvénients présentés par le mélange, fréquent au sein de l’établissement, d’activités d’intérêt général et d’activités de nature concurrentielle au sein de mêmes structures, nuisible à une bonne compréhension des comptes, à l’appréciation correcte de la rentabilité et à la clarté de la gestion. Cette confusion présentait aussi le risque d'être invoquée à l'encontre de la Caisse comme un facteur de perturbation des conditions normales de concurrence, notamment dans le contexte de l’application des règles européennes. Des observations de cette nature avaient, par exemple, été présentées lors de l’examen des comptes et de la gestion de CDC Participations, la filiale de capital-investissement de la Caisse, où se retrouvaient rassemblés des investissements dits « contraints », effectués à la demande ou à l’instigation de l’État et à rentabilité très négative, et des activités concurrentielles dans le capital-risque. Ces deux ensembles étaient totalement hétérogènes : d’un côté, le soutien apporté, dans les années difficiles, au crédit Lyonnais, la participation de la Caisse à sa première défaisance, l’intervention en faveur de la Banque française du commerce extérieur (BFCE), l’engagement lourd et coûteux apporté, à la demande de l’État, au crédit d’équipement des petites et moyennes entreprises (CEPME), puis à la Banque de développement des PME (BDPME), les participations dans le Comptoir des entrepreneurs, le crédit Foncier, Air France ; de l’autre, des fonds de capital-risque ou visant à développer l’innovation. Les investissements du premier type ont obéré les résultats de 1,6 MdF de 1990 à 1995. Les autres ont apporté une contribution au développement du capital investissement : leur efficacité et leur rentabilité seront jugées à terme, mais elles relèvent, à l’évidence, de techniques de gestion de nature commerciale. Dans la période récente, la Cour a pu constater qu'une série de mesures de clarification est intervenue, organisant notamment le transfert des participations dites contraintes hors du champ de CDC Participations, vers la « section générale » de la Caisse. L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 107 D’une manière plus générale, la Cour a considéré qu’il ne lui incombait pas de se prononcer sur les modalités qui permettraient d’atteindre l’objectif ; mais elle relève que cette préoccupation de clarification est bien à l’origine du projet de création de la filiale CDC-Finance permettant de distinguer clairement les attributions spécifiques de l’établissement public d’une part, où l’intérêt général prédomine, et celles des filiales de la sphère concurrentielle de l’autre. Ce projet est en voie d'aboutissement à la fin de l'année 2000. 3.- De nombreuses rectifications ont également été apportées aux procédures ou modalités de fonctionnement des services. Une évolution des systèmes d’information, une formalisation des règles d’intermédiation et le renforcement des dispositifs de contrôle des risques ont été mis en œuvre au service des marchés de taux à la suite des observations de la Cour. Une remise en ordre du GIE SCDC à été entreprise, structure ad hoc constituée pour des raisons de facilité et au champ d’activité très étendu, dont certaines opérations détournaient les procédures budgétaires normales : le GIE prenait ainsi en charge des personnels dont les situations s’accordaient mal avec les règles normalement applicables à la Caisse. Son dépérissement est désormais progressivement organisé. La Cour avait souligné l’absence de fondement juridique de l’activité de Gestitres, filiale chargée du « back office » de gestion des titres des clients de la Caisse : conservation et comptabilisation de leurs valeurs mobilières, traitement des opérations sur titres. Cette situation a été corrigée par la signature d'une convention de mandat par laquelle la CDC lui confie la tenue matérielle des comptes titres. Le cadre comptable de la société a été en outre amélioré. Un ensemble de mesures est intervenu pour améliorer l’organisation et renforcer la qualité de la gestion des opérations de prêt/emprunt de titres à la suite d’observations de la Cour. Parmi les nouvelles procédures figure le dispositif d’engagement et de signature de CDC-Marchés instaurant un contrôle strict des échelons administratifs sur les opérateurs et définissant les pouvoirs d’engagement de ces derniers par la fixation de limites de marché et de contrepartie. Le suivi du risque de marché sur les contreparties, pour les opérations ayant comme support des actions, a été désormais intégré dans le système de gestion du risque. 108 Enfin, les OPCVM dédiés, créés pour des raisons principalement fiscales, ont fait l’objet d’un programme de démantèlement comme le préconisait la Cour. B. – L'amélioration de l'efficacité de l'action publique La mesure de l’efficacité de l’action publique engagée grâce aux moyens de la CDC a été une des préoccupations essentielles du contrôle ; l’attention des dirigeants du groupe Caisse des dépôts et de la tutelle a ainsi été appelée sur l’organisation, le fonctionnement, les résultats et la stratégie des principales filiales de la Caisse. 1. – La Caisse des dépôts-développement (C3D), filiale à 100 % de la CDC, a pour vocation d’animer, coordonner et contrôler l’ensemble des filiales techniques et immobilières du groupe sur le marché du développement local. Son organisation et son fonctionnement ont appelé plusieurs critiques : insuffisante articulation de la direction de la stratégie avec les autres services, mauvais positionnement du service juridique et fiscal, caractère artificiel du secrétariat général, caractère partiellement injustifié des redevances perçues sur ses propres filiales. La Cour avait enfin considéré que les comptes de C3D pour l’année 1990 n’étaient ni réguliers ni sincères et qu’ils ne donnaient pas une image fidèle de la situation financière de la société. Au début des années 1990, la situation de l’entreprise a été très difficile : sur six ans, C3D a perdu environ 1 MdF de francs dans des investissements qui se sont révélés aventureux. Une inflexion a commencé à se faire jour à partir de 1994, mais la Cour constatait que le résultat positif dégagé dans les années qui ont suivi demeurait faible. Depuis lors, elle a relevé qu’une profonde réorganisation était intervenue à partir de 1998, avec un recentrage sur les métiers de référence et une articulation nouvelle des services. Un objectif de rentabilité plus ambitieux lui est désormais imposé par le directeur général de la Caisse, comme d’ailleurs à toutes les autres filiales concurrentielles. 2. – Les activités de gestion de patrimoine de SCIC-SA, la société de tête du groupe SCIC lui-même créé en 1954 pour pallier la pénurie de logements de l’après guerre, ont été examinées. La situation financière du groupe est apparue fragilisée après la crise des activités de promotion, qui ont engendré de fortes pertes. Un effet de « ciseaux » pénalise l’entreprise confrontée à une stagnation ou à une faible hausse des loyers avec, parallèlement, une augmentation des L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 109 charges de fonctionnement. Dans ce contexte, la Cour soulignait l’intérêt qu'il y avait à trouver des solutions pour compenser l’évolution naturellement défavorable de la gestion patrimoniale. La CDC estime, pour sa part, que, malgré les pertes enregistrées dans l'activité de promotion, l’effort d’investissement du groupe sur le logement social n’a pas faibli. Elle souligne qu’un effort considérable de gains de productivité a été entrepris, conduisant à un plan social afin de diminuer d’environ 25 % le coût de gestion locative par logement. 3. – La Cour n’a pas été convaincue de la légitimité de la complémentarité de deux activités très différentes regroupées au sein d’une autre filiale de la SCIC, SCIC-AMO, normalement dédiée à l’assistance à maîtrise d’ouvrage mais qui consacrait aussi une part notable de son activité à la gestion locative. Elle estimait que la pérennité de l’entreprise ne pouvait s’apprécier qu’en fonction de son appartenance à la CDC, la compétitivité étant trop souvent liée aux facilités financières offertes aux clients par le groupe. 4. – La stratégie de croissance externe de la Compagnie des Alpes, filiale de la Caisse spécialisée dans les remontées mécaniques, se traduisant par des acquisitions à l’étranger, a mérité une attention particulière de la part de la Cour qui a souligné qu’une telle intervention présentait des risques plus élevés nécessitant un renforcement des procédures de gestion et de suivi. Elle observait aussi que les justifications d’une telle stratégie n’avaient pas été corroborées par l’évolution des comptes consolidés. Elle constatait également que les résultats du groupe étaient augmentés par deux phénomènes : les modalités comptables de l’acquisition d’une société chaque année d’une part, l’amortissement des écarts d’acquisition sur des durées particulièrement longues de l’autre. Enfin les modalités de justification des redevances devaient être corrigées. Le rapport de cette société pour 1998/1999 fait apparaître une nette progression du résultat net part du groupe ; l'évolution constatée se révèle toutefois décevante en termes d'exploitation dans la mesure où elle intègre de substantielles ventes foncières. 5. – La Cour a enfin, à plusieurs reprises, exprimé des interrogations sur l’intérêt de la présence du groupe dans certains domaines concurrentiels alors que son intervention ne répondait pas aux critères normaux de rentabilité. 110 A titre d’exemple, elle a constaté que les interventions du groupe SCET dans les activités de stationnement urbain n’avaient pas été couronnées de succès, les capitaux engagés dans SCETAUPARC, filiale spécialisée, ayant été totalement absorbés par la couverture des pertes. Parmi les causes de cet échec, elle a noté le mauvais choix des investissements, souvent moins dicté par une logique économique que par le souci de répondre aux demandes de collectivités concédantes. En réponse, le président de C3D a fait savoir à la Cour que les titres de SCETAUPARC avaient fait l’objet d’une cession en mars 1998. II. – Le maintien de spécificités contestables Dans plusieurs domaines, la Caisse continue de se référer à son statut spécial pour déroger aux normes couramment applicables et témoigne de fortes réticences à s’adapter au droit commun. A. – Les particularités de la comptabilité 1. – La Caisse des dépôts ne présente pas de comptes d’ensemble rassemblant la « section générale » et les fonds d’épargne. Alors que la direction des fonds d’épargne créée en 1992 est dépourvue de personnalité morale et ne constitue qu’une division opérationnelle interne à l’établissement, les états financiers des fonds qu’elle gère sont présentés de manière séparée. L’absence d’un compte d’ensemble place la Caisse en contradiction avec les principes généraux comptables applicables aussi bien au secteur public qu’au secteur privé et comporte des conséquences significatives dans le partage des engagements et des risques entre la « section générale » et les fonds d’épargne. 2. – La CDC tire parti des incertitudes relatives à la nature exacte des normes comptables qui lui sont applicables. Depuis 1993, elle a affirmé son souhait de se soumettre volontairement à certaines obligations comptables des établissements de crédit : elle a adopté leur plan comptable et les règlements du comité de réglementation bancaire, et produit des états conformes aux normes BAFI (base des agents financiers de la Banque de France). Mais elle recourt en même temps à des mesures dérogatoires d’une portée étendue (créances douteuses liées à la promotion immobilière, provisionnement des titres de participation, opérations de prêt/emprunt de titres…). L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 111 3. – La Caisse des dépôts n’a pas de commissaires aux comptes mais des « réviseurs comptables » Établissement public à statut légal spécial, la CDC n’est pas soumise à l’obligation de certification des comptes qui incombe aux sociétés commerciales. Elle soumet toutefois ses comptes à la réglementation de droit commun en ayant recours à des « réviseurs comptables ». Il est exact que, dans la pratique, ceux-ci effectuent les diligences et présentent des rapports de certification semblables à ceux qui leur incomberaient s’ils exécutaient, en tant que commissaires aux comptes, les missions prévues par la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Mais leur intervention n'a pas le caractère obligatoire attaché aux missions de contrôle légal exercées par les commissaires aux comptes. S’agissant de missions contractuelles, la relation entre la Caisse et ses « réviseurs » est de nature différente et n’a ni le poids ni la portée conférés par les règles de droit commun. 4. – La Caisse dispose d’un comptable public « spécial », le Caissier général. La Cour a constaté que, dans la période récente, ce comptable aux attributions déjà atrophiées par l’ordonnance du 28 mai 1816 et par un décret de 1970 exerçait ses fonctions dans des conditions très particulières. En effet, une réforme décidée et mise en œuvre par le directeur général en 1987 et 1988 avait abouti à vider de leur contenu réel les fonctions du caissier général, celui-ci accordant notamment de très larges délégations de compétence aux agents de la direction des affaires bancaires et financières (DABF) pour l’exécution de leurs opérations. Son compte en numéraire ne retraçait pas l’intégralité des mouvements de fonds. Sa comptabilité était en partie simple, comportait des contractions de recettes et de dépenses et présentait de fortes discordances avec la comptabilité du directeur général. Ce compte de gestion, inutilisable et d’ailleurs non utilisé par la Caisse, n'étant pas en état d'être jugé, la Cour a dans un premier temps rejeté les comptes des exercices 1989 à 1993, par un arrêt rendu en 1996. Depuis lors, un certain nombre d’améliorations ont été apportées qui ont permis à la Cour d’accepter ces comptes en 1999, en les accompagnant d’un certain nombre d’injonctions pour l'avenir. Toutefois, la question du positionnement du comptable au sein de la Caisse des dépôts n’est pas, à ce jour, réglée. Un projet portant sur la création de grandes régies qui auraient couvert les activités 112 bancaires de l’établissement a été remis en cause par le projet de création de CDC-IXIS. Dans ce nouveau cadre qui comporte une redéfinition des tâches et des missions de l’établissement public, les conditions précises de l’exercice de la mission du comptable public devront faire l’objet d’un examen particulièrement attentif, auquel la Cour devra être associée. B. – Un régime fiscal dérogatoire La Caisse n’est pas soumise à la fiscalité de droit commun ; en particulier, le régime fiscal de la « section générale » est complexe, hétéroclite et se situe largement en dehors des règles habituelles. De nombreuses exonérations sont fondées sur des particularités historiques de la Caisse des dépôts. Parce qu’elle a été considérée comme un établissement public à caractère administratif, la CDC n’acquitte pas les impôts à caractère « commercial » (impôt sur les sociétés, taxe professionnelle…) normalement dûs par les établissements financiers du secteur concurrentiel. S’agissant de l’impôt sur les sociétés, elle est toutefois, depuis l’intervention de l’article 41 de la loi de finances pour 1990, soumise à une « contribution représentative de l’impôt sur les sociétés » (3,5 MdF en 1999). Mais cette contribution, même si son montant est d’un ordre de grandeur sensiblement équivalent à celui qui résulterait du calcul de l’impôt sur les sociétés, n’est pas un impôt et à ce titre n’est pas soumise aux règles générales de recouvrement de l’impôt sur les sociétés. La CDC ne relève donc pas du droit de contrôle normal de l’administration fiscale. La Cour estime nécessaire que soient appliquées à la CDC les règles de fiscalité du droit commun. Le projet de réforme de la Caisse des dépôts, en cours, devrait être l’occasion d’une clarification des règles fiscales applicables aux diverses entités de l’établissement et d’un retour à l’application, pour chacune, du droit commun. L’assujettissement des opérations relevant de la gestion des fonds d’épargne par la Caisse devrait, à cette occasion, faire l’objet d’un examen particulier. Cette activité, de nature financière, peut être considérée comme répondant au moins en partie aux critères d'une activité lucrative passible des impôts commerciaux. Reste à définir si la Caisse agit, à ce titre, en qualité de mandataire de l’État ou pour son compte propre. Dans le premier cas, elle n’est imposable qu’à raison de sa rémunération, dans le second elle peut l'être à raison de L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 113 l’ensemble du chiffre d’affaires et des résultats réalisés. Même si le cadre juridique demeure complexe, la Cour a considéré que plusieurs éléments conduiraient à intégrer les fonds d’épargne dans le champ d’application des impôts commerciaux dûs par la Caisse. La charge fiscale plus élevée qui en résulterait pourrait éventuellement être compensée par une révision des règles applicables au prélèvement effectué par l’État sur les différents fonds de réserve des fonds d’épargne, en rémunération de la garantie qu'il leur accorde. D’une manière générale, les relations financières entre l’État et la Caisse mériteraient un examen d’ensemble, afin de les définir sur des bases claires et stables, alors qu'elles relèvent actuellement d’un régime complexe et changeant comme le montrent les rapports annuels de la Cour sur l’exécution des lois de finances17. ! La Cour prend acte avec faveur des progrès accomplis dans les dernières années dans le sens d’une clarification des modes d’intervention de la Caisse des dépôts et de la révision d’un certain nombre des règles et des procédures qui lui sont applicables. Elle constate toutefois que la gestion de la Caisse reste marquée par un certain nombre d'ambiguïtés, favorisées par son double caractère d'établissement public et d'institution financière. Ainsi, l'examen des dépenses de personnel de la Caisse, effectué dans le cadre des enquêtes de la Cour sur la fonction publique de l'État, montre une superposition de régimes indemnitaires dans un système à trois étages (mesures législatives ou réglementaires applicables à l'ensemble de la fonction publique, régime appliqué par le ministère de l'économie et des finances, avantages propres à la Caisse institués par le directeur général et approuvés par la commission de surveillance) et dans un contexte juridique non assuré. La Caisse souligne pour sa part l'importance des problèmes auxquels elle est confrontée du fait de son statut d'employeur de personnels de statut privé en même temps que de personnels de droit public. Elle reconnaît toutefois la nécessité de corriger un système indemnitaire ancien. La Cour a été informée de la vaste réforme projetée pour le groupe Caisse des dépôts avec la distinction de quatre pôles 17 Voir par exemple le rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1999 pages 62 et 63 et page 376. 114 principaux : l'établissement public, chargé à la fois des missions d'intérêt général et des fonctions de pilotage du groupe, CDC-IXIS regroupant les activités financières du groupe dans le secteur concurrentiel, C3D rassemblant les filiales techniques et la CNP dans le domaine de l'assurance des personnes. La Caisse manifeste ainsi son intention d'inscrire son action autour d'un axe stratégique clairement dessiné dont les lignes de force deviendraient plus lisibles et répondraient beaucoup mieux que dans le passé aux exigences d'une gestion modernisée. La Cour souhaite que les projets en cours, qui devraient contribuer à la clarification et à une amélioration de l'action publique qu'elle a appelées de ses vœux, soient aussi l'occasion d'une normalisation de l'ensemble des procédures et des règles de fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations et de son groupe. L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 115 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie Au vu de ses 37 interventions auprès de la Caisse des dépôts et consignations entre 1995 et 1999, la Cour constate une amélioration significative de la qualité des procédures et de la gestion de cet établissement. Elle estime toutefois que ces efforts ont vocation à être poursuivis. Ces efforts devront s’inscrire dans un contexte d’évolution et de clarification du groupe CDC. Ainsi, la création de CDC Finance, désormais dénommée CDC Ixis, vient parachever le processus de filialisation des activités concurrentielles. Cette nouvelle organisation me paraît aller dans le sens de la transparence souhaitée par la Cour. A cet égard, et dans le prolongement de la réponse adressée par la CDC, les critiques de la envers la Compagnie des Alpes me paraissent injustes ; il ne me semble pas critiquable, bien au contraire, que cette société mène régulièrement des opérations de croissance externe pour conforter sa place de premier acteur mondial dans le secteur des remontées mécaniques de sport d’hiver. Dans le même temps, l’établissement public, recentré sur ses missions d’intérêt général, se verra doté de structures réformées. Je souhaite en particulier vous informer de la publication au Journal Officiel (28 novembre 2000) de l’arrêté « relatif aux divisions principales du compte de gestion et aux justificatifs des opérations du caissier général de la Caisse des dépôts et consignations ». Ce texte, qui avait été au préalable soumis à la Cour, finalise la réforme de la caisse générale. S’agissant de la comptabilité de la CDC, je prends acte de la proposition faite par le directeur général d’étudier les conditions dans lesquelles le mandat confié à ses réviseurs comptables pourrait être étendu. D’une manière plus générale, la présentation des comptes de la Caisse des dépôts doit permettre de refléter de manière exacte la situation financière de l’établissement. La poursuite de cet objectif amène à privilégier une présentation séparée des comptes des fonds d’épargne. En effet, l’ensemble des risques afférents à la gestion des fonds d’épargne est supporté in fine par l’État. Les résultats de ces fonds sont par ailleurs assez largement indépendants des 116 performances de gestion de la Caisse des dépôts, mais résultent en grande partie de décisions relevant des pouvoirs publics (niveau des taux réglementés, conditions des prêts aux organismes de logement social). Dans ces conditions, il n’apparaît pas clairement que la présentation de comptes consolidés incluant les fonds d’épargne apporterait une meilleure compréhension globale du dispositif. La Cour aborde enfin la question du régime fiscal applicable à la CDC. Sur le fond, et même si la CRIS (contribution représentative de l’impôt sur les sociétés) est équivalente d’un point de vue économique à l’impôt sur les sociétés, il serait préférable que la CDC soit juridiquement soumise au droit commun en matière fiscale. Plusieurs obstacles n’ont pas permis à ce stade d’engager une telle banalisation. Il n’est pas certain, en particulier, que les subventions engagées par l’établissement au titre de ses missions d’intérêt général puissent être assimilées à des charges déductibles au sens fiscal du terme. Réponse du Président-directeur général de la Caisse des dépôts et consignations La Caisse des Dépôts est aujourd'hui, comme le qualifie la Cour, un groupe public qui exerce des missions publiques et d'intérêt général et des activités concurrentielles. Cette spécificité n'est pas nouvelle, mais cette caractéristique est devenue plus apparente avec l'internationalisation des marchés financiers, la libération des échanges, les privatisations et la réduction du poids de l'État national dans le fonctionnement de l'économie. Confrontée à cette évolution, la Caisse des Dépôts a du s'adapter. Autrefois régulateur du marché financier domestique, elle a perdu cette fonction et en contrepartie s'est ouverte à l'international. De même ses filiales techniques se sont reconverties et cherchent à l'étranger des espaces de développement. La Cour souligne à juste raison que cette dualité entre les missions publiques et les activités concurrentielles peut devenir source de confusion lorsqu'elles s'exercent au sein d'une même structure, qu'il s'agisse de fixer les objectifs, d'interpréter les comptes, ou de mesurer l'efficacité ou la rentabilité de la gestion. Cette L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 117 confusion pouvait également, au titre des règles européennes régissant la concurrence, amener à suspecter la Caisse de subventionner des activités concurrentielles à l'aide de ressources tirées de son statut public. C'est pourquoi, au printemps 1998, la Caisse des Dépôts a défini un projet stratégique comportant une clarification de son organisation et le renforcement de ses fonctions de pilotage et de contrôle du Groupe. En 2001, toutes les activités concurrentielles seront filialisées, l'Établissement public ne conservant comme activité opérationnelle que les missions d'intérêt général. Rappel du projet stratégique de la CDC Les activités concurrentielles Les activités concurrentielles s'exercent désormais au sein de trois pôles : la banque d'investissement, l'assurance de personnes (CNP), l'ingénierie et les services (C3D). Ces activités concurrentielles se sont vues assigner un objectif de rendement des fonds propres de 10 %, leur développement devant s'opérer sans distorsion de concurrence, dans des structures clairement identifiées et disposant des moyens nécessaires pour atteindre une taille critique au niveau européen. Elles sont en mesure de nouer des partenariats capitalistiques, de procéder à des acquisitions ou à des échanges de titres, pour assurer leur développement en France et à l'étranger, ce qui n'était pas possible pour l'Établissement public. La création de CDC Ixis, qui sera opérationnelle en janvier 2001, parachève cette évolution : clef de voûte du pôle banque d'investissement, elle accueille les services de l'Établissement qui exerçaient des métiers financiers concurrentiels (dépositaire, bancaire) ; les autres activités financières déjà filialisées (CDC Marchés, CDC Asset Management, etc ... ) lui sont directement rattachées. Au sein du pôle banque d'investissement, l'acquisition de NVEST permet à CDC AM de figurer parmi les vingt premiers gestionnaires mondiaux, tandis que le métier dépositaire développe des partenariats en Espagne et aux Pays-Bas. Ces développements associent les Caisses d'épargne chaque fois qu'elles le désirent, sachant qu'elles sont actionnaires de CDC Marchés, de CDC AM, et le seront, sans doute, de CDC Ixis. 118 La CNP, forte d'un partenariat consolidé avec la Poste et les Caisses d'épargne, riche d'une offre de produits sans cesse élargie, entend s'ouvrir davantage sur l'international. C3D enregistre à travers la progression de ses résultats une nette amélioration de la rentabilité de ses fonds propres. La holding s’est réorganisée : avec des effectifs allégés, elle se concentre sur les fonctions de pilotage stratégique du groupe. Les métiers opérationnels regroupés au sein de cinq branches se sont vus, dans le cadre de l’allocation de fonds propres, assigner des objectifs de développement et de rentabilité à moyen terme. L'Établissement public L’Établissement public se recentre sur les missions publiques et d'intérêt général qui lui sont imparties, qu'il s'emploie à élargir et pour lesquelles il consent un effort financier important. Dans ses missions de service public, la Caisse des Dépôts agit sur mandat de l’État. Au cours de l'année 2000, l'emploi des fonds d'épargne a été étendu à de nouvelles catégories de prêts, dans les domaines des infrastructures, des transports, et de l'environnement. Ces financements à très long terme, mis en place dans le respect du droit communautaire, bénéficieront à hauteur de 10 MdF par an à des grands projets d'intérêt général, que l'initiative privée hésiterait à financer seule. Dans le cadre de sa mission traditionnelle de protection des fonds de tiers, l’Établissement public accueille désormais l’intégralité des fonds détenus par les notaires pour le compte de leurs clients. Déjà gestionnaire de 39 caisses et fonds de retraite publics, la Caisse des Dépôts est candidate pour la gestion administrative du fonds national de réserve des retraites, auquel elle a apporté une contribution de 3 MdF. A travers ses actions d’intérêt général qui sont notamment définies par la nouvelle loi sur les régulations économiques en son article 75, la Caisse des Dépôts cherche à satisfaire des besoins collectifs difficilement pris en compte par le marché ou par l’État. Ainsi, la Caisse a-t-elle accru ses interventions à partir de ses ressources propres : un pôle « dépôts, épargne et financements L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 119 publics » a été constitué. Il est chargé de mettre en œuvre trois programmes prioritaires en faveur du renouvellement urbain, de l’appui aux PME et à l’emploi, et du développement des territoires. Sur 3 ans, de 1999 à 2001, la Caisse des Dépôts entend consacrer plus de 6,5 MdF à des financements en fonds propres. Le programme Renouvellement urbain permet d’accompagner la relance de la politique de la ville en mobilisant 3 MdF de fonds propres qui s’ajouteront à deux enveloppes de 10 MdF de prêts sur fonds d’épargne. Avec une enveloppe triennale de 2,1 MdF de fonds propres, le programme PME-Emploi contribue substantiellement au financement en capital des PME et soutient la création de très petites entreprises et d’entreprises d’insertion. Il est complété par un apport de 335 millions au Fonds Public de Capital Risque. Le programme d’Appui au développement des territoires (900 MF) accompagne les projets intercommunaux et les initiatives locales. En outre, la Caisse consacrera 200 MF en faveur de la forêt. Enfin dans le cadre de ces programmes, la CDC développe une offre spécifique en matière de nouvelles technologies de l’information autour notamment de CDC-Mercure et des Cyberbases. Le renforcement des instruments de pilotage et de contrôle La nouvelle organisation du groupe s'accompagne d'un renforcement des fonctions de pilotage et de contrôle, qui est la contrepartie de la plus grande autonomie des filiales. - La Direction de la Stratégie, des finances, du Contrôle de gestion et de la comptabilité assure le pilotage financier et rassemble l'ensemble des données pertinentes pour suivre la bonne marche du Groupe. Elle a compétence en matière d'allocation de fonds propres et de gestion actif-passif. - La création en 1999 d’une Direction des systèmes d’information du Groupe met l’accent sur l’importance stratégique de l’informatique dans le développement des métiers. Elle vise également à optimiser l’emploi des ressources en favorisant la réalisation de projets transversaux et le regroupement des achats. Le Groupe a par ailleurs entrepris un effort important d'adaptation à l’Internet. 120 - Le Contrôle Général, chargé de la déontologie et de la maîtrise des risques, a vu ses moyens renforcés. Il pilote l’ensemble du dispositif de contrôle des risques à travers un réseau fonctionnel comportant trois niveaux. A la base, le contrôle des risques fait partie intégrante des métiers opérationnels au sein desquels il est exercé de façon indépendante. Il s’agit d’un contrôle permanent, complémentaire des contrôles périodiques exercés par les services d’audit interne et les organes de contrôle externes. Le deuxième pallier se situe au niveau des grands pôles du groupe, qui se dotent d’un comité et d’une direction des risques. Enfin, au niveau central, le Contrôleur Général consolide les risques du Groupe. Ces risques sont de toute nature : financiers (risques de contrepartie, risques de marché), opérationnels (risques liés à la sécurité des biens et des personnes, aux ressources humaines, risques juridique, fiscal ou d’image...). - Enfin, des Comités d’audit ont été constitués au sein des principales filiales (CNP, C3D, CDC Marchés,…) et un Comité d’audit est en voie de création auprès de la Commission de Surveillance de l’Établissement public. ! La Caisse des Dépôts développe avec confiance et résolution son projet stratégique : consciente de l’évolution de son environnement, elle sait que sa légitimité résultera désormais moins de son statut que de sa capacité à répondre aux besoins de ses clients, qu’ils soient publics ou privés. ! Remarques relatives aux observations de la Cour La Caisse des dépôts développement (C3D) En réponse aux remarques de la Cour concernant la Compagnie des Alpes, il est fait observer que la Compagnie, société cotée au second marché de Paris, a toujours considéré que son marché naturel était l’Europe dans la mesure où 40% de ses clients proviennent de l’étranger. On doit souligner, par ailleurs, que la CDA contrôle en France 20% du marché des remontées mécaniques. La démarche d’acquisitions à l’étranger a été progressive, avec une large place laissée dans l’actionnariat à des intérêts locaux et à des L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 121 partenaires. Dans le but de réduire les risques pour la première acquisition, les trois cadres dirigeants qui ont été nommés étaient des professionnels expérimentés, français et issus de sociétés du Groupe CDA. Pour ce qui concerne la pertinence des comptes consolidés, il faut rappeler que les commissaires aux comptes contrôlent et vérifient la qualité et la transparence des chiffres de la Compagnie des Alpes et ont certifié tous les comptes sans réserve. On peut aussi vérifier la validité des options comptables retenues en affirmant que l’entrée en consolidation ne peut se faire qu’à la date d’acquisition des titres et que l’impact comptable positif ou négatif du changement de périmètre est isolé et chiffré chaque année dans le rapport de gestion. Ces principes sont définis par la COB qui, dans son bulletin n°250 de septembre 1991 (p. 12) précise que « la France a choisi de prescrire la détermination de l’écart de périmètre de consolidation à la date d’acquisition des titres… ». Le CNCC dans son bulletin n°87 de septembre 1992 (p. 486) retient : « Il convient de calculer l’écart de première consolidation à la date d’acquisition des titres, c’est-à-dire à la date à partir de laquelle l’entreprise dont les titres sont détenus devient consolidable ». En outre, l’amortissement des écarts d’acquisition doit effectivement s’effectuer sur la durée restant à courir lorsque l’activité est assise sur une concession et non pas sur une durée à choisir, comprise entre 20 et 40 ans, qui est la mesure classique pour une société acquise qui ne subit pas cette contrainte. L’amortissement de survaleur devra d’ailleurs, pour certaines sociétés nouvelles à acquérir, s’effectuer sur moins de 20 ans si la concession arrive à terme avant ce délai. Il convient de rappeler, enfin, que les résultats du Groupe CDA sont en progression régulière, la rentabilité des capitaux propres a évolué de la façon suivante : - 8,9 % en 1996-1997 - 10,5 % en 1997-1998 - 12,1 % en 1998-1999 - 13,5 % en 1999-2000 Pour ce dernier exercice, le résultat net part de Groupe a progressé de + 26,3 % pour atteindre 111,4 MF. 122 Les particularités de la comptabilité 2.2.1. Si la Caisse des Dépôts ne présente pas de comptes d'ensemble rassemblant la « section générale » et les fonds d'épargne, cette particularité comptable est la conséquence du mandat confié par l'État à la Caisse des dépôts pour la gestion de fonds d'épargne. En effet, malgré l'absence de personnalité morale des fonds d'épargne, il s'agit bien d'un groupe d'activités homogènes régies par les règles tout à fait spécifiques : non-fiscalisation, gestion au franc le franc par la CDC, établissements de conventions entre la Caisse et l'État sur les modalités d'intervention de ces fonds, etc. La CDC n'ayant aucun droit au résultat des fonds d'Épargne ni à leur actif net, la présentation de comptes séparés est conforme aux principes généraux comptables dès lors que cette présentation donne une meilleure représentation des engagements et des risques respectifs de la Caisse et de l'État. De plus, elle évite des commentaires nécessairement complexes sur des comptes d'ensemble et qui, de toute façon, impliqueraient de redévelopper les deux séries de comptes. 2.2.2. En matière de normes comptables, la Caisse ne considère pas qu'elle recourt à des mesures dérogatoires de portée étendue ; en revanche, elle s'efforce, dans un souci de prudence, d'arrêter des règles plus précises ou plus pertinentes face aux situations réelles qu'elle doit traduire dans ses états financiers : - Créances douteuses liées à la promotion immobilière : la Caisse s'est toujours efforcée d'appliquer les principes de prudence à partir de « bilans » financiers réalisés opération par opération mais aussi à partir des effets que pourrait engendrer une situation dégradée globale des partenaires promoteurs de ces opérations ; - Provisionnement des titres de participation : la méthode retenue par la Caisse est, comme il se doit, assise sur la valeur d'usage de la quote-part des capitaux propres à laquelle il est prévu d'adjoindre des éléments disponibles d'appréciations complémentaires des risques. Cette méthode est appliquée de manière constante et décrite dans ses généralités à l'annexe des comptes. - Opérations de prêts/emprunts de titres : la loi de 1987 définit un cadre législatif, essentiellement fiscal pour les opérations financières dites de prêts/emprunts de titres avec un champ d'application limité. Ce texte n'interdit pas, a contrario, la pratique des prêts/emprunts de titres hors du champ limité défini par la loi, sous réserve que ces opérations soient régies par des conventions L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 123 juridiques bilatérales pouvant présenter des caractéristiques de sécurité juridique équivalentes au cadre législatif. 2.2.3. La Caisse des Dépôts n'a pas de commissaires aux comptes mais des réviseurs comptables. En effet, de par son statut légal spécial, la Caisse des Dépôts n'est pas soumise, de par la loi, à l'obligation de demander la certification de ses comptes à des commissaires aux comptes. Malgré cela, elle demande à des réviseurs d'émettre une opinion sur les comptes qu'elle produit. Ces réviseurs sont des commissaires aux comptes qui sont soumis aux règles professionnelles de leurs compagnies. A ce titre, ils procèdent aux diligences et émettent les rapports selon les normes en vigueur. Ils sont, par ailleurs commissaires aux comptes de plein exercice des principales filiales. Là où ce n'est pas encore le cas, un plan d'unification des mandats vise à faire désigner, comme commissaire aux comptes, dans toute filiale d'importance significative, au moins l'un des deux réviseurs de la Caisse. Leur connaissance du Groupe s'en trouvera améliorée, l'établissement des comptes consolidés sera facilité et accéléré. La Caisse considère donc que les comptes qu'elle présente et publie sont assortis de visas donnant un confort du niveau des règles de droit commun. Ces normes françaises sont par ailleurs conformes aux normes internationales de l'IFAC (International Federation of Accountants). Au-delà de l'opinion des réviseurs, il est vrai que la législation française a prévu des missions connexes pour les commissaires aux comptes, telles que la surveillance des conventions dites réglementées ou des mesures concernant la prévention des entreprises en difficulté, et que ces missions n'ont pas été incluses dans celles confiées aux réviseurs de la Caisse. La CDC est prête à étudier une extension du mandat confié à ses réviseurs afin d'intégrer les missions connexes prévues par la loi. 2.2.4. Le Caissier Général. Comme le mentionne la Cour, le Caissier n'est pas comparable à un comptable public de plein exercice puisque certaines attributions habituellement reconnues à ce dernier ne lui sont pas dévolues. Ainsi, il n'est pas responsable du recouvrement des recettes, il ne tient pas la comptabilité de l'Établissement et dès lors les comptes qui le concernent sont intégrés dans l'ensemble plus large de la comptabilité générale de la CDC. En qualité de Caissier, il tient une comptabilité en partie simple, limitée à l'exercice, et ne dispose pas d'une période complémentaire pour effectuer les régularisations qui peuvent s'imposer. Dès lors le compte 124 de gestion qu'il doit produire est d'une nature particulière puisqu'il ne reprend qu'une faible partie des comptes ouverts dans la comptabilité générale de l'Etablissement. Pendant la période sous revue, l'Établissement a dû s'adapter aux évolutions de place et se conformer à certaines dispositions réglementaires sans que celles-ci s'imposent au Caissier général : réforme des marchés financiers, nouveaux instruments financiers, réglementation bancaire, BAFI, SIT (Système Interbancaire de Compensation), RELIT (système de règlement livraison de titres), Cahier des Charges de la Sicovam, Cahier des charges du dépositaire d'OPCVM etc... Il en est résulté des difficultés croissantes pour maintenir une logique organisationnelle reposant sur le maintien de structures administratives dédiées au Caissier général avec la nécessité de bâtir une organisation reposant sur des filières de traitement d'opérations dictées par les systèmes et réformes de place. Enfin, historiquement, l'intervention du Caissier général se justifie par la nécessité d'assurer une protection particulière des fonds ou valeurs déposés à la CDC. Cette intervention qui conserve toute son actualité pour certains fonds ou valeurs se justifie moins ou pas pour des valeurs déposées par exemple par des contreparties bancaires françaises ou étrangères qui nouent avec la CDC des relations dans le cadre de contrats privés reposant sur des normes internationales et relevant de juridictions qui peuvent se situer hors du territoire national. Les réponses qui ont pu être apportées par la CDC pour faire face à ces évolutions ont été parfois pragmatiques. L’Etablissement partage cependant l'avis de la Cour sur la nécessité d'une remise à plat des conditions d'intervention du Caissier général. Tel était le sens de sa demande d'une réflexion commune avec la . C'est ainsi que la réorganisation de la Caisse générale a commencé dès 1999 avec une extension du contrôle du caissier sur la totalité du périmètre budgétaire de l’établissement public et la reprise de certaines activités d'exécution de la DABF, notamment la caisse de l'Établissement public pour les paiements manuels sur les comptes centraux de trésorerie, les activités de rapprochements bancaires et la comptabilité du numéraire. Cette réforme s'est poursuivie en juillet 2000 avec la reprise de la gestion de trésorerie à J/J+ 1 de l’Établissement public, la mise en place d'un back-office titres de l'Établissement public, le renforcement L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 125 des activités de contrôle : contrôle des risques et contrôle des activités sous-traitées ou déléguées. Pour les activités que le Caissier général continuera à confier à des services ordonnateurs de l'Établissement public, il sera créé des régies de recettes et de dépenses. Ainsi, il sera créé, au 01/01/2001, des régies d'avances et de recettes à la direction du bancaire réglementé (DBR) et à la branche retraite à Bordeaux (BCR) pour l'exécution du numéraire pour la clientèle réglementée dès lors que le décret et l'arrêté relatifs aux régies ont été signés par les ministres en mai dernier. A la place de la régie titres qui était prévue initialement, le Caissier général sous-traitera en mandat étendu sa fonction de conservation des titres à CDC Finance. La mise en place d'un back office à la Caisse générale permettra au Caissier général de centraliser les ordres de l'Établissement public, de les transmettre au dépositaire CDC Ixis. Il contrôlera la comptabilité matière délivrée par le dépositaire et contrôlera les flux d'informations comptables. De plus, il effectuera le rapprochement contradictoire des ordres, le rapprochement des stocks entre la CDC et le dépositaire et le contrôle des OST. Il suivra également le règlement/livraison, le traitement des suspens et la valorisation du portefeuille. La convention de mandat de gestion étendu, en cours d'élaboration avec CDC Finance, ne réduit en rien la responsabilité du Caissier général. La création de CDC Ixis ne remet donc pas en cause les fonctions statutaires du Caissier général. La responsabilité du Caissier général est centrée désormais sur les avoirs propres de l'Établissement et sur la clientèle réglementée, à l'exclusion de la clientèle concurrentielle. S'agissant du compte de gestion du Caissier général, dès lors que le nouvel arrêté relatif aux divisions principales du compte de gestion et aux justificatifs des opérations du Caissier général de la Caisse des dépôts et consignations aura été signé par le ministre des finances et publié, le compte de gestion numéraire du Caissier général sera produit par la comptabilité de trésorerie du Caissier général après la période complémentaire, comptabilité en partie double qui suit le plan comptable des établissements de crédits, conformément à l'article 1 du nouvel arrêté. 126 A l’issue de cette réorganisation, le Caissier Général retrouvera dans le cadre de l'établissement public, l'intégralité des compétences qui lui ont été confiées par l'Ordonnance de 1816. Le régime fiscal dérogatoire La Cour suggère que la Caisse des Dépôts soit soumise à la fiscalité de droit commun, qu’il s’agisse de la Section Générale ou des fonds d’épargne. Il est exact que l’établissement public bénéficie d’un régime fiscal dérogatoire mais il convient d’apporter les précisions qui suivent : - Les filiales concurrentielles de la CDC sont toutes assujetties à l’impôt au même titre que toutes les autres entreprises ; - L’établissement public (hors fonds d’épargne) paye une contribution financière à l’État qui est tout à fait comparable à celle qui résulterait d’un assujettissement à l’impôt sur les sociétés de droit commun ; en outre, il convient de souligner que ce régime fiscal particulier ne permet pas l’intégration fiscale entre les filiales et l’établissement public ce qui lui interdit la possibilité d’imputer à son niveau des déficits fiscaux créés par ses filiales ; enfin, la réforme en cours, qui conduit à rendre à l’établissement public sa vocation d’origine en le recentrant sur l’intérêt général, nous paraît atténuer la portée de la demande de la Cour qui se référait à une situation où les activités publiques étaient mélangées avec les métiers concurrentiels au sein de l’établissement public ; - les fonds d’épargne étant gérés à prix coûtant par la CDC dans le cadre d’un mandat confié par l’État, leur défiscalisation soulève des questions de principe qu’il appartient à l’État de trancher. Réponse du Président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations La Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations a pris connaissance du projet d’insertion au rapport public de la du rapport sur l’évolution de la Caisse L’ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS............. 127 des dépôts et consignations et de son groupe. Elle prend acte des observations de la Cour et des recommandations que celle-ci a formulées à l’occasion des contrôles qu’elle a effectués et qui ont permis, ou accompagné, des réformes, modifications de procédures ou des rectifications de la gestion lorsqu’elles sont apparues nécessaires. Le Président de la Commission de surveillance a pu constater que le directeur général de la Caisse des dépôts a largement tenu compte des observations de la Cour, tant pour rénover l’organisation et les procédures de la Caisse que pour améliorer l’efficacité de son action. La Commission de surveillance, convaincue de la nécessaire clarification de l’organisation de la Caisse, a approuvé le Directeur Général dans son action de recentrage des activités de l’Établissement public sur les missions d’intérêt général, dans l’objectif de les développer. Elle a également approuvé la filialisation de l’ensemble des activités concurrentielles du groupe CDC avec la création de CDC Finance, désormais CDC Ixis, qui sera opérationnelle en janvier 2001. La Commission de surveillance, attentive à la dimension sociale de ce projet, se félicite que le Parlement ait permis aux collaborateurs de la CDC d’exercer leur activité dans CDC Ixis tout en conservant aux agents de droit public leurs garanties statutaires à l’instar de ce qui a été fait pour la CNP en 1992. L’entrée en vigueur, dès décembre 2000, de la présentation sous un nouveau format des états de synthèse sociaux et consolidés permettra, quant à elle, une comparabilité améliorée des états financiers de CDC Ixis avec les autres établissements financiers. La Commission de surveillance note enfin avec satisfaction que la réforme de la Caisse générale, commencée en 1999, conduira le Caissier général à retrouver, dans le cadre de l’établissement public, l’intégralité des compétences prévues dans l’ordonnance de 1816. Les fonds d’épargne ont été placés sous la surveillance spéciale du Parlement au travers de la Commission de surveillance, tenue par la loi de vérifier les comptes et l’état de la caisse. La sécurité des fonds d’épargne figure au premier plan des préoccupations de la Commission, qui apprécie qu’ils se soient dotés de nouveaux dispositifs comptables et financiers pour renforcer la solidité de leur bilan et se félicite de l’élargissement de leurs emplois intervenu en cours d’année 2000 et qu'elle appelait des ses vœux. La Cour relève 128 que la Caisse des dépôts ne présente pas de comptes d’ensemble rassemblant la « section générale » et les fonds d’épargne. Cependant le Président de la Commission de surveillance approuve cette présentation séparée des comptes, s'appuyant sur le fait que leur gestion répond à des règles spécifiques, bien que la personnalité morale ne soit pas reconnue aux fonds d'épargne. La Cour suggère que la Caisse des dépôts, établissement public à statut légal spécial, soit soumise à la fiscalité de droit commun. Il semble que ce soit au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie qu’il revienne de répondre à cette observation. Il convient toutefois de souligner la faible incidence financière d’une telle banalisation. Enfin, la Commission de surveillance est attentive aux évolutions de la Caisse des dépôts développement (C3D) et tout particulièrement du groupe SCIC. Elle suit avec attention les effets de la réorganisation visant au recentrage sur ses métiers de référence et à une articulation nouvelle des services. La Commission de surveillance note avec faveur que l'action de la Caisse des dépôts s'inscrit dorénavant dans un projet stratégique reposant sur la clarification de son organisation et le renforcement des fonctions de pilotage et de contrôle de l’ensemble de son groupe. Elle a, pour sa part, le projet de constituer un comité d’audit auprès d’elle. 2 L’indemnisation des conseillers prud’hommes et l’organisation des élections prud’homales Les conseils de prud’hommes, réorganisés et généralisés à l’ensemble du territoire par la loi du 18 janvier 1979, modifiée en 1982 et 1986, traitent l’essentiel du contentieux des conflits individuels du travail. Ces 270 « juridictions électives et paritaires » (article L. 511-1 du code du travail) sont composées d’un nombre égal de salariés et d’employeurs élus pour cinq ans. Les crédits relatifs aux conseils de prud’hommes sont inscrits, les uns dans le budget du ministère chargé du travail (organisation des élections ; formation des conseillers prud’hommes ; dépenses liées au conseil supérieur de la prud’homie), les autres dans celui du ministère de la justice (indemnisations versées, suivant les cas, soit aux conseillers prud’hommes soit aux entreprises qui les emploient ; dépenses de fonctionnement analogues à celles de toute juridiction). Les contrôles les plus récents de la Cour ont porté sur l’organisation des élections prud’homales de 1997 et, dans le cadre de l’enquête sur la gestion administrative et financière des cours et tribunaux judiciaires (88 juridictions de tous niveaux ont été contrôlées, au total, dans le ressort de cinq cours d’appel), sur tout ou partie des dépenses d’indemnisation de plus de vingt conseils de prud’hommes. I. – Les conditions d’indemnisation des conseillers prud’hommes Les dépenses d’indemnisation ont représenté, au cours de la dernière mandature des conseils de prud’hommes (1993-1997), un peu plus de la moitié du total des dépenses spécifiques à ces juridictions (élections, formation, indemnisations, frais de fonctionnement du 130 conseil supérieur de la prud’homie). Elles sont globalement passées de 86, 9 MF en 1992 à 140,7 MF en 1997. La Cour a relevé les retards pris par l’administration centrale, dans de nombreux domaines, pour faire évoluer les dispositions du code du travail relatives aux indemnisations ainsi que la fréquente inadéquation, sur le plan technique et juridique, des textes relatifs à ce sujet. Elle a constaté, dans plusieurs cas, l’utilisation de procédés irréguliers pour adapter le code (modifications par voie de circulaires) et, dans d’autres cas, une absence totale d’adaptation à l’évolution des activités prud’homales (règles relatives aux frais de déplacement par exemple). Le dispositif d’indemnisation actuel apparaît, pour ces raisons, lourd à gérer et, pour partie, difficile à contrôler. Il n’est pas suffisamment protégé, non plus, contre les risques d’abus. S’y juxtaposent des prises en charge difficilement vérifiables dans tous leurs éléments (notamment dans le cas des remboursements aux entreprises) et, compte tenu de la nécessité de chercher à contenir l’évolution du coût global des indemnisations, des règles d’une très grande sévérité. Les conseillers prud’hommes restent ainsi les seuls collaborateurs de l’État dont les indemnités kilométriques sont toujours payées au taux du dernier arrêté d’application du décret du 10 août 1966 (décret abrogé en 1990) et les vacations horaires de ceux des conseillers qui sont dédommagés par ce moyen n’ont pas été revalorisées depuis 1994. Le taux de base de ces vacations est devenu inférieur au taux horaire du SMIC. Les crédits destinés à l’indemnisation de la participation aux activités juridictionnelles servent parfois, en contradiction aussi bien avec les textes applicables qu’avec la règle de spécialité des crédits budgétaires, au financement de la participation à divers types de formations (actions menées à l’initiative de certaines cours d’appel notamment). De ce fait, des dépenses de formation des conseillers prud’hommes se trouvent imputées dans deux budgets ministériels distincts puisqu’aux dépenses réglées par le ministère chargé du travail (38,43 MF en 1999) s’ajoutent, sans possibilité de vue d’ensemble ni de transparence comptable, celles qui sont mandatées, à tort, sur les crédits du ministère de la justice. Le principe de l’adaptation de l’offre de formation à l’évolution des besoins n’est naturellement pas contesté mais il n’est pas satisfaisant qu’il n’y ait pas eu, parallèlement à l’évolution des pratiques, modification des dispositions d’application de l’article L. 514-3 du code du travail (« L’État organise, dans des conditions fixées par décret, la formation des conseillers prud’hommes et en assure le financement »). Il est L’INDEMNISATION DES CONSEILLERS PRUD’HOMMES 131 rappelé que la formation des conseillers prud’hommes a donné lieu, dans le rapport public de l’année 1994, à une observation particulière (pages 81 à 97). La Cour a noté qu’une meilleure organisation générale aurait dû permettre d’éviter plusieurs types de surcoûts (inéligibilités et cessations d’activité non relevées à temps par exemple) et qu’un volume élevé de dépenses supportées par l’État n’a pas pour contrepartie des heures d’activité juridictionnelle effective. Tel est le cas notamment, lorsqu’est remboursée à l’entreprise une journée entière de salaire, charges sociales comprises, quelle que soit la durée d’absence pour travaux prud’homaux ou lorsque le dédommagement des temps d’absence aboutit, dans le cas de conseillers travaillant dans un autre ressort que celui dans lequel ils ont été élus, à ce que la moitié des paiements dus aux entreprises, voire davantage, ne corresponde qu’à des temps de déplacement. Il n’est donc pas surprenant, dans un tel contexte, que la dépense globale augmente plus vite que le contentieux à traiter ou que les rémunérations prises en compte pour le remboursement des salaires maintenus. Il a été relevé également que le code du travail édicte, pour les conseillers prud’hommes, des contraintes qui n’existent pas pour d’autres catégories de magistrats élus (obligation, par exemple, de renouveler le serment après chaque élection) et que ces contraintes, dont l’utilité n’apparaît pas, se traduisent par des coûts improductifs. La Cour a constaté, enfin, que la répartition actuelle des responsabilités entre les deux ministères principalement concernés par les conseils de prud’hommes ne favorisait pas l’adaptation des règles dépassées ni de celles qui viendraient à apparaître inutilement onéreuses. Elle se caractérise, en effet, sauf exception, par une dissociation entre l’administration responsable des textes (ministère chargé du travail) et celle qui, au travers des dépenses d’indemnisation, supporte la plus grande partie des effets budgétaires de ces derniers (ministère de la justice). Il importerait donc, puisque les deux administrations concernées se déclarent attachées au maintien de la dualité de compétences actuelle, qu’elles en compensent les divers risques par un degré élevé de coopération. La Cour a noté que, depuis le début des contrôles, la chancellerie a rappelé les règles applicables dans diverses circulaires et que la nomenclature budgétaire a été adaptée pour mieux correspondre aux diverses catégories d’indemnisations qui sont en place depuis 1982. Une adaptation du code du travail reste cependant 132 nécessaire aussi bien pour clarifier les responsabilités respectives, en ce domaine, entre les chefs de greffe et les chefs de juridiction que pour mieux préciser les règles d’indemnisation applicables. Il serait nécessaire, également, que l’informatique soit davantage utilisée pour fournir les états les plus utiles au contrôle ainsi qu’à la bonne compréhension des raisons de l’évolution de la dépense. II. – L’organisation des élections prud’homales La Cour avait contrôlé l’utilisation des crédits ouverts pour le scrutin prud’homal du 9 décembre 1992. Elle avait alors relevé, dans un référé de novembre 1994 au ministre du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, une préparation insuffisante des opérations préélectorales, la non utilisation du fichier du centre national de transmission des données sociales pour le recensement des salariés électeurs, la mise à disposition prématurée des crédits, les conditions contestables dans lesquelles avaient été conclus les marchés d’informatique et de communication, la mauvaise qualité des informations fournies aux préfectures et aux mairies par le serveur télématique Prudstat. Le ministre indiquait en réponse à la Cour que les difficultés des mairies pour les opérations préélectorales seraient prises en considération. Il annonçait qu’il étudierait les modalités techniques de nouveaux rapprochements avec les déclarations annuelles de données sociales (DADS), qu’il tiendrait compte des observations de la commission spécialisée des marchés et de la Cour sur la nécessité de favoriser le jeu de la concurrence pour les prestations de services. La Cour a contrôlé l’organisation des dernières élections générales des conseillers prud’hommes, du 10 décembre 1997. A. – Les améliorations constatées a) Le rythme d’utilisation des crédits pour le scrutin de 1997 a été plus « lissé » que pour celui de 1992, ce qui a réduit le montant des crédits inutilement ouverts. Le ministère reconnaît néanmoins que près de 100 MF ont été stérilisés en 1996. L’INDEMNISATION DES CONSEILLERS PRUD’HOMMES 133 Taux d’engagement des crédits ouverts Exercices Élections déc. 1992 Élections déc. 1997 n - 2 5,72 % 3,45 % n – 1 13,48 % 43,02 % n 83,64 % 71,97 % Les taux d’ordonnancement, qui avaient été de 1,33 % des crédits ouverts en 1990, 4 % en 1991 et 81,96 % en 1992, ont été, cette fois, de 0,69 % en 1995, 21,66 % en 1996 et 54,49 % en 1997. b) Le coût d’organisation des élections avait fortement augmenté pour le scrutin de 1992. Il s’est stabilisé, en francs courants, pour celui de 1997. Coût d’organisation des élections Élections Coût total (MF) Nombre d’électeurs (milliers) Coût par électeur (en francs) déc. 1987 273,00 13 112 20,82 déc. 1992 374,94 14 787 25,36 déc. 1997 401,42 15 767 25,46 c) Le ministère a cherché à mieux maîtriser les opérations informatiques ; l’assistance à la maîtrise d’ouvrage a facilité le contrôle des opérations de constitution des listes électorales. Alors qu’en 1992, la passation des marchés avait été altérée par des irrégularités dénoncées tant par la Cour que par la commission des marchés et par le service d’information et de diffusion du Premier ministre, une certaine amélioration a pu être constatée en 1997 quant au respect des procédures et à la mise en concurrence. Des progrès restent à faire néanmoins pour une exacte application du code des marchés publics, ainsi que l’a reconnu la préfecture de Paris dont les opérations sur crédits délégués ont été vérifiées elles aussi. B. – Les difficultés qui persistent a) L’organisation générale du scrutin s’est encore inscrite dans un calendrier trop serré, ce qui a créé des difficultés pour définir les besoins. La mauvaise évaluation de ceux-ci a ainsi entraîné une 134 augmentation en cours d’exécution de 39 % du montant des lots de routage des imprimés et cartes d’électeurs (5,47 MF). Le ministère a dû aussi passer dans de mauvaises conditions un marché informatique de 190 MF. Il a indiqué à la Cour qu’il envisage d’allonger les délais d’organisation du prochain scrutin prud’homal. b) Pour la constitution du fichier électoral, l’utilisation du fichier issu des déclarations annuelles des données sociales (DADS) n’est toujours pas effective. L’évaluation précise des coûts et des économies qu’induirait ce procédé n’a pas encore été conduite. c) Le coût de la campagne de communication avant le scrutin, qui avait fortement augmenté en 1992, n’a pas diminué (35,89 MF pour le scrutin de 1997, contre 25 MF pour celui de 1987 et 34 MF pour celui de 1992). L’effort d’information a contribué à améliorer la qualité et la fiabilité des listes électorales. En revanche, la sensibilisation au vote n’a pas empêché une nouvelle dégradation du taux de participation : Taux d’abstention aux élections prud’homales Collège 1979 1982 1987 1992 1997 Salariés 36,7 % 41,4 % 54,0 % 59,7 % 65,6 % Employeurs 51,6 % 52,1 % 65,9 % 74,4 % 79,0 % Ensemble 36,8 % 41,4 % 54,1 % 60,4 % 67,0 % Il est clair que la désaffection pour un scrutin que la France est l’un des rares pays à organiser procède aussi de facteurs structurels. Le ministère assignait toutefois lui-même à la campagne de communication, dans le cahier des charges de l’appel d’offres, le double objectif de mobiliser les déclarants et les électeurs potentiels au niveau atteint en 1992 et d’améliorer le taux de participation. Il ressort des études d’impact réalisées après le scrutin que la campagne n’a pas incité les électeurs à voter. Sont ainsi mentionnés par le ministère, par le service d’information du Gouvernement ou par les « post-tests » l’inadaptation du ton de la campagne, jugée convaincante par un tiers seulement des salariés et des employeurs, les inconvénients du choix fait de privilégier la campagne télévisée, la faible place laissée aux relais d’opinion. L’INDEMNISATION DES CONSEILLERS PRUD’HOMMES 135 Réponse de la Ministre de l’Emploi et de la solidarité L’indemnisation des conseillers prud’hommes Dans le cadre de ses contrôles, la Cour fait valoir que la répartition actuelle des responsabilités entre le ministère de l’Emploi et de la Solidarité et la Chancellerie ne favoriserait pas l'adaptation des règles dépassées ni de celles qui viendraient à apparaître inutilement onéreuses. Il convient d’abord de rappeler que les compétences sont réparties selon une règle clairement établie : - il incombe au ministère de l’Emploi et de la solidarité, de prendre en charge les questions relatives à la formation des conseillers prud’hommes et à l’organisation des élections prud’homales, ainsi que d’assurer le secrétariat du Conseil Supérieur de la prud’homie ; - il appartient à la Chancellerie de prendre en charge les autres questions et notamment de gérer l’ensemble des aspects relatifs au fonctionnement de la juridiction. Dans chacun de leurs domaines de compétence, les ministères disposent de l’initiative en matière de modification des textes même si ceux-ci sont effectivement inclus dans le Code du Travail. Concernant la formation des conseillers prud’hommes, il doit être rappelé qu’après le vote de la loi Boulin en 1979, son organisation avait été confiée dans un premier temps aux présidents de Cours d’appel. Le système en vigueur a été institué en 1981 puis complété en 1982 afin de mieux répondre aux besoins exprimés par les conseillers prud’homaux. Depuis lors, les crédits de formation gérés par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité ne couvrent que le financement de la formation et non pas le remboursement à l'entreprise de la rémunération. Celui-ci est imputé sur le fond de la formation professionnelle. Par ailleurs, à la suite du rapport public de la Cour de 1994, des modifications importantes sont intervenues. Elles ont permis une revalorisation significative du montant journalier de la subvention accordée aux organismes de formation, une plus grande transparence 136 dans l’utilisation des crédits alloués ainsi que la mise en place de procédures de contrôle renforcées afin de mieux s’assurer de la bonne exécution des conventions passées avec les organismes. Les formations assurées par les Cours d'appel visent à “sensibiliser les conseillers prud’hommes aux problèmes rencontrés par le juge d’appel” et n’entrent pas dans le cadre des dispositions relatives à la formation des conseillers prud’hommes, destinées plus particulièrement à la formation des conseillers élus pour la première fois. Un groupe de travail s’est mis en place pour étudier l’amélioration des modalités de formation des conseillers prud’homaux. La mise en place de ce groupe de travail auquel sera associée la Chancellerie sera l’occasion de prendre en compte les besoins nouveaux et les difficultés dont la Cour a fait état. La répartition des effectifs des conseils de prud’hommes et les frais de déplacement, sujets de la compétence de la Chancellerie, devraient également faire l’objet de concertation. Les modifications qui ont été apportées tant au niveau de l’organisation qu’au niveau du fonctionnement des conseils de prud’hommes au cours des années passées, montrent que le travail mené conjointement par la Chancellerie et le ministère de l’Emploi et de la Solidarité a permis d’engager la modernisation de cette juridiction, sans que la répartition des compétences entre les deux ministères y fasse obstacle. Ainsi que le recommande la Cour, la coopération déjà établie entre les deux ministères principalement concernés par les conseils de prud’hommes doit être renforcée pour mener à bien l’ensemble des sujets à traiter. L’organisation des élections prud’homales A titre liminaire, il convient de préciser que le ministère de l’emploi et de la solidarité a la responsabilité d’organiser les élections prud’homales, opération consistant à renouveler tous les cinq ans les 14 646 sièges de conseillers prud’hommes répartis dans 271 conseils; chaque conseil étant formé de 5 sections (industrie, commerce et services commerciaux, agriculture, activités diverses et encadrement) composées paritairement de conseillers élus du collège employeur et de conseillers élus du collège salarié. Cette opération, dont la préparation se déroule sur une période minimum de 3 ans, consiste, à partir d’un système d’information L’INDEMNISATION DES CONSEILLERS PRUD’HOMMES 137 centralisé, à établir les listes électorales prud’homales sur la base des déclarations adressées par les employeurs et par les salariés involontairement privés d’emploi. En 1997, le ministère a contacté 6 468 300 déclarants pour leur adresser soit une déclaration préétablie, soit un formulaire d’inscription vierge. A l’issue des différentes opérations d’enregistrement et de corrections des 2 635 000 déclarations reçues et après clôture des listes électorales par les mairies, 14 805 961 électeurs ont été inscrits dans le collège salariés et 928 042 électeurs ont été inscrits dans le collège employeurs. Il s’agit pour le ministère de mener à bien un projet lourd et complexe en raison de la diversité des tâches à accomplir, du nombre et de la variété des intervenants, du volume considérable des informations à traiter, de la tension permanente et du caractère impératif des délais à respecter. Dans son rapport, la Cour admet que des améliorations ont pu être constatées par rapport au déroulement de l’opération précédente, notamment en matière de gestion des crédits, de maîtrise des coûts, de respect des procédures dans le cadre du code des marchés publics et de maîtrise des opérations informatiques. Elle relève cependant, quelques difficultés que le ministère n’aurait pas correctement résolues. La Cour constate en particulier le calendrier très serré de l’opération auquel elle impute les problèmes rencontrés lors de l’exécution du marché d’impression et routage, et lors de la passation du marché de maîtrise d’œuvre informatique. Il est exact que les opérations se sont déroulées dans un calendrier très contraint, mais la nature même du projet implique des délais très courts (nécessité de placer la date de photographie de l’électorat à une date pas trop éloignée du scrutin, respect des périodes de consultation et de correction des listes, respect des délais de recours contentieux). Afin de mieux lisser la charge de travail, le ministère a prévu d’étendre les délais de préparation de l’opération pour la prochaine échéance en recrutant au plus tôt les équipes dédiées au projet. Toutefois, il convient de préciser que les difficultés rencontrées dans l’exécution du marché d’impression et routage ont eu pour origine une connaissance partielle des paramètres de l’opération précédente, en raison du statut particulier de l’Imprimerie Nationale 138 pendant cette période, ne rendant pas nécessaire la contractualisation des quantités de documents commandées et leur nature exacte. Le problème du marché de maîtrise d’œuvre informatique est différent. La passation de ce marché a donné des résultats satisfaisants, malgré un premier résultat imprévisible. En effet, une première procédure, respectant les délais prévus au code des marchés publics, a abouti à la réception d’une seule offre. Le ministère a donc décidé de passer en urgence un deuxième avis d’appel public à la concurrence. Cette procédure exceptionnelle a ainsi permis la remise de 3 offres complètes et une réelle mise en concurrence. Pour parer à d’éventuelles difficultés du même type, fort de l’expérience de 1997, le ministère a décidé pour les élections de 2002 de laisser plus de temps aux sociétés pour construire leurs offres. La Cour note également la non utilisation du fichier issu des déclarations annuelles de données sociales (DADS). Sur ce point, le ministère signale qu’il utilise déjà les sources de ce fichier pour préétablir les déclarations des employeurs relevant du régime général afin de faciliter leur travail. En revanche, il n’a pu obtenir que la déclaration prud’homale soit intégrée à la DADS permettant ainsi à l’employeur de n’effectuer qu’une seule déclaration. Enfin, la Cour relève l’absence de diminution du coût de la campagne de communication par rapport au précédent scrutin et met en parallèle l’augmentation du taux d’abstention pour s’interroger sur l’adéquation de la campagne aux objectifs fixés par le ministère. Il convient de préciser que des moyens importants ont été mis en place pour assurer un service d’assistance téléphonique de qualité, qui a accueilli plus du double des appels reçus lors de l’élection précédente, tout en restant dans une enveloppe globale de dépenses identique (en francs courants) à 1992. La campagne de 1997 avait deux objectifs majeurs, l’incitation à la déclaration et l’incitation au vote. L’objectif concernant la première phase de l’opération relative à l’incitation à la déclaration a été atteint. S’agissant de l’incitation au vote, la campagne n’a pu redresser la courbe des abstentions. Elle ne peut cependant être tenue pour responsable de cette tendance relevant de phénomènes plus structurels auxquels le projet d’insertion de la Cour fait référence tels que la désaffection du public pour les urnes, le contexte économique engendrant l’érosion de la popularité des organisations syndicales et L’INDEMNISATION DES CONSEILLERS PRUD’HOMMES 139 professionnelles, et la difficulté de se projeter dans un hypothétique conflit employeur-salarié nécessairement redouté. Réponse du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice En premier lieu, la répartition de l’inscription des crédits relatifs aux conseils de prud’hommes dans les budgets des ministères de l’emploi et de la solidarité et de la justice apparaît cohérente dans la mesure ou elle correspond aux compétences de chacun des départements. Le ministère de l’emploi et de la solidarité a une connaissance du monde du travail et des relations entre salariés et employeurs qui lui est propre et se trouve en relation directe avec les organisations professionnelles dont sont, en grande majorité, issus les conseillers prud’hommes. Ce département est donc naturellement apte à procéder à l’organisation des élections et à prendre en charge la formation des conseillers. En revanche, le ministère de la justice conserve la maîtrise des dépenses propres à une juridiction, qui comprennent, notamment, pour ce qui concerne les conseils de prud’hommes, l’indemnisation due aux conseillers pour l’exercice de leurs fonctions. Loin que cette dualité soit cause d’une augmentation des dépenses engagées par chacun des départements, la répartition stricte des compétences qu’elle recouvre doit permettre un meilleur contrôle des moyens nécessaires et une meilleure appréciation de leurs coûts. Il n’est certes pas contestable que certaines dispositions législatives ou réglementaires déterminant les modalités des élections prud’homales, le champ de l’indemnisation des conseillers prud’hommes ou les types de formations qui peuvent leur être dispensées, souffrent d’insuffisances ou d’inadaptations aux réalités économiques et sociales actuelles. Et chacun des deux départements a, en effet, tardé à procéder à la nécessaire élaboration de textes de nature à permettre aux juridictions prud’homales de répondre aux attentes de plus en plus fortes des justiciables. 140 Il convient toutefois de rappeler que le ministre de l’emploi et de la solidarité a déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, un projet de texte relatif aux élections aux conseils de prud’hommes dont l’objectif premier est, par un encadrement strict des opérations électorales, de renforcer la qualité du recrutement et, par une protection accrue des conseillers, de rappeler la mission de service public de la justice et la déontologie qu’elle implique. De son côté, le ministre de la justice, dès avant l’engagement de modifications d’ordre textuel, a mis en oeuvre une procédure de contrôle approfondi des dépenses liées à l’indemnisation des fonctions prud’homales. Ainsi, les chefs de cour, à qui a été confiée, depuis 1996, la gestion des crédits des frais de déplacement, ont-ils été invités à mettre en oeuvre une politique de maîtrise des dépenses d’indemnisation des conseillers prud’hommes, liées, en partie, à l’organisation et aux méthodes de travail. Des actions tendant localement à harmoniser les pratiques des différents conseils de prud’hommes de leur ressort ont été mises en place. Cette mise en pratique du principe de rigueur budgétaire tend à aboutir, en ce domaine, à une transformation en profondeur des mentalités et de la culture prud’homale, qui apparaît bien comme le préalable nécessaire, eu égard aux intérêts en présence, à une refonte législative et réglementaire des modalités de prise en charge des dépenses de fonctionnement des juridictions prud’homales. Il en est de même de ce qui concerne la formation des conseillers prud’hommes : d’abord hostiles à toute proposition de formation émanant du ministère de la justice, nombre de conseils de prud’hommes ont finalement trouvé profit aux diverses actions de formation progressivement mises en place au plan local par les cours d’appel. Il serait donc inexact de prétendre à l’immobilisme des pouvoirs publics en matière de fonctionnement et d’organisation des conseils de prud’hommes. Les différents acteurs impliqués, y compris les départements ministériels, sont conscients des défis lancés à une institution unique en Europe. Le poids des enjeux en cause impose toutefois de larges concertations et une progression réfléchie vers les nécessaires adaptations. Les évolutions ci-dessus mentionnées sont réelles et les insuffisances ou les dérives ici ou là pointées ne devraient pas en masquer la portée. 3 La gestion de l’Institut de France Constitué de la réunion des cinq Académies (Académie française, Académie des beaux arts, Académie des inscriptions et belles lettres, Académie des sciences, Académie des sciences morales et politiques), l’Institut de France a pour fonction, sous l’autorité de son chancelier, de gérer les biens et services communs de ces Compagnies. La précédente vérification de ses comptes et de sa gestion, menée en 1990, avait révélé de graves défaillances, évoquées par la Cour dans son rapport public annuel de 1992, qui aboutirent à des condamnations prononcées en 1997 tant par le juge pénal que par la Cour de discipline budgétaire et financière. Lors du contrôle effectué en 1999, la Cour a d’abord voulu vérifier si des mesures adéquates avaient été prises pour éviter la répétition des errements relevés précédemment. Elle a constaté que si des améliorations étaient intervenues dans la gestion du patrimoine immobilier et culturel, les problèmes de fond, n’avaient, pour l’essentiel, pas été résolus. Dans un contexte juridique marqué par l’inadaptation de textes anciens18 aux conditions actuelles de fonctionnement de l’Institut de France, la confusion antérieurement dénoncée entre les fonctions de contrôle interne et les responsabilités de gestion s’est poursuivie. Elle prive cette institution des moyens de s’assurer de la régularité de sa gestion administrative, financière et comptable qui continue, sous de nombreux aspects, à manquer de transparence. Considérant que cette situation ne pouvait se prolonger sans mettre en danger la préservation du patrimoine de l’Institut et des Académies qu’ils tiennent en grande partie des dons et legs de personnes privées, la Cour a appelé l’attention du chancelier et des secrétaires perpétuels sur la nécessité de mettre en place sans délai un 18 L’organisation administrative et financière de l’Institut et des Académies est régie par le décret du 11 juillet 1922 modifié portant règlement général de l’Institut et l’arrêté du 4 août 1924 modifié portant règlement sur la comptabilité des fondations et de l’administration financière de l’Institut de France. 142 nouveau cadre juridique et financier et une profonde réorganisation des services. En réponse aux observations de la Cour, le chancelier s’est engagé, avec l’accord des secrétaires perpétuels des Académies, dès le début de l’année 2000, à mener à bien un ensemble de réformes, préparées par un groupe de travail auquel l’autorité de tutelle est associée, qui devraient désormais assurer la transparence et la régularité de la gestion de l’Institut de France. I. – L’organisation administrative A. – Une communauté de gestion méconnue Les textes qui régissent le fonctionnement de l’Institut de France et des Académies, s’ils affirment l’indépendance de ces dernières, n’en organisent pas moins, en principe, une véritable communauté de gestion caractérisée par le fait que le directeur des services administratifs de l’Institut, qui est placé sous l’autorité du chancelier pour les affaires communes, relève des secrétaires perpétuels pour les affaires propres à chaque Académie. Dans les faits, comme la Cour l’avait déjà souligné, la gestion commune des moyens par les services généraux placés sous l’autorité du directeur des services administratifs de l’Institut se limite à la seule administration du Palais du quai de Conti tandis que chacune des Académies s’est dotée de ses propres services administratifs. Il en est de même de la gestion des personnels, éclatée entre les cinq Académies. Cette évolution n’est pas conforme aux dispositions de droit en vigueur et aboutit à une superposition de services qui n’est gage ni d’efficacité ni de réduction des coûts. Tout en respectant l’indépendance reconnue à chaque Académie, la réforme projetée du règlement général devrait préciser les compétences des services administratifs des Académies et affirmer le rôle d’agence centrale de gestion confié à l’Institut. B. – La fragilité juridique du statut du personnel La gestion du personnel s’exerce dans un cadre juridique particulièrement incertain, les dispositions du règlement général n’étant plus appliquées et aucune autre règle n’ayant été posée par LA gestion DE L’INSTITUT DE France 143 écrit. Il est en conséquence difficile de savoir quel est le droit appliqué. Le statut même des personnels contractuels, aujourd’hui majoritaires dans les effectifs (252 agents en 1997 contre 98 fonctionnaires mis à disposition), n’est pas clair. Ainsi l’Institut fait valoir à l’occasion, devant les juridictions des prud’hommes, sa qualité d’établissement public administratif et le caractère de droit public des contrats passés avec ses agents, obtenant de la sorte le renvoi des litiges devant le tribunal administratif. Mais il n’en tire pas toutes les conséquences puisqu’il n’applique ni la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ni le décret du 17 janvier 1986 régissant les agents non titulaires de droit public de l’État et de ses établissements publics à caractère administratif ou à caractère scientifique, culturel et professionnel. L’absence de toute règle écrite, notamment sur les modalités de rémunération et d’avancement, sur le régime indemnitaire et le régime de congés, et le fait qu’il ne soit ni établi de tableaux de bord sur les effectifs ni produit de pièces justificatives à la Cour à l’appui des dépenses de salaires, rend la gestion des personnels singulièrement opaque. La clarification du statut des personnels et la fixation de règles écrites constituent une tâche prioritaire dans le cadre de la réforme que l’Institut s’est engagé à mener à bien. II. – L’organisation financière et comptable L’arrêté du 4 août 1924 qui l’a mise en place n’étant plus appliqué, l’organisation comptable et financière de l’Institut se caractérise tant par le manque de transparence des comptes que par l’insuffisance des contrôles internes. A. – Le manque de transparence des comptes de l’Institut Les comptes de l’Institut et des Académies sont tenus selon un plan comptable adopté en 1988, qui n’a pu être approuvé par le ministre des finances. Ce plan s’écarte à la fois du règlement financier de 1924, de la réglementation applicable aux établissements publics et de celle applicable au secteur privé, sans qu'aucune instruction écrite n’en explique les règles et les méthodes. Cet état de fait entraîne une grande opacité des comptes. 144 La Cour relève par ailleurs que les comptes qui lui ont été soumis pour les exercices 1990 à 1997, ne donnent pas une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et des résultats de l’Institut de France et des Académies, en raison des carences substantielles qui les caractérisent : actifs immobiliers et stocks non comptabilisés, passation de provisions irrégulières au regard des normes comptables. De surcroît, les pièces justificatives produites à l'appui des opérations, parfois très insuffisantes, ne permettent pas de contrôler la régularité des dépenses et des recettes. Ainsi, en matière de dépenses de personnel, la seule pièce jointe aux comptes est un état indiquant le montant global mis en paiement pour « les appointements du personnel » qui ne mentionne même pas le nombre d’agents rémunérés. La réforme en cours du règlement financier devrait permettre à l’Institut d’adopter un cadre comptable clair et incontestable et de rendre des comptes répondant aux exigences élémentaires d’information et de contrôle auxquelles doit satisfaire toute comptabilité, qu’il s’agisse d’organismes publics ou privés. B. – Les insuffisances du contrôle interne Le contrôle interne est assuré par le conseil technique, dont la fonction est en principe totalement séparée des responsabilités de gestion de l’ordonnateur, et par le receveur des fondations, agent comptable de l’Institut. Or le premier est nommé et la rémunération de l’un et de l’autre est fixée par la commission administrative centrale qui constitue auprès du chancelier l’exécutif de l’Institut. Ce système, instauré par le règlement financier de 1924, n’est pas de nature à garantir l’indépendance de ces deux agents au regard des ordonnateurs. En outre, lors de son précédent contrôle, la Cour avait noté que le conseil technique avait concentré entre ses mains l’essentiel du pouvoir de décision en matière administrative et financière, et confondu à son profit les responsabilités de contrôleur et celles de dirigeant. Cette confusion des pouvoirs, aggravée par les comportements de l’agent comptable qui payait des dépenses sans attestation du service fait et encaissait des recettes sans titre, était à l’origine des irrégularités les plus graves alors relevées par la Cour. En dépit du remplacement, à la fin de 1990, des deux agents mis en cause, la Cour a constaté que la situation n’avait pas été modifiée et LA gestion DE L’INSTITUT DE France 145 demeurait caractérisée par une insuffisance des contrôles internes ainsi que par une confusion des responsabilités de contrôle et de gestion. Le conseil technique continue de disposer de l’essentiel du pouvoir de décision en matière financière et a de surcroît la haute main sur le système d’information budgétaire et comptable, tandis que l’agent comptable, doté de moyens insuffisants, n’est pas en mesure d’exercer efficacement toutes les vérifications qui lui incombent et engagent sa responsabilité personnelle. La Cour ayant attiré son attention sur les risques résultant d’une telle situation, le chancelier de l’Institut s’est engagé à y mettre un terme en organisant une stricte séparation entre les fonctions de contrôleur interne et de directeur financier. Il apparaît tout aussi impératif de renforcer les moyens de l’agence comptable dont le rôle est essentiel pour garantir la régularité des opérations. III. – La gestion du portefeuille de valeurs mobilières Le montant du portefeuille de valeurs mobilières et de liquidités de l’Institut et des Académies atteignait, à la fin du mois de juin 1999, 1,35 milliard de francs en valeur liquidative. Le contrôle effectué en 1999 a fait apparaître les risques résultant de l’organisation mise en place au début des années quatre vingt dix. En violation des textes régissant le fonctionnement de l’Institut, la gestion de ce portefeuille a été confiée au conseil technique chargé du contrôle interne, à partir de procédures tardivement mises en place et insuffisamment codifiées. Alors que cette gestion devrait relever de l’autorité des ordonnateurs, le chancelier et les secrétaires perpétuels, seuls compétents pour engager les dépenses, ceux-ci, à la suite d’une observation formulée par l’un d’entre eux, n’ont été à même de superviser les opérations effectuées par le conseil technique qu’à partir de 1994. Encore leur rôle se bornet- il à signer pour régularisation un document récapitulatif des achats et des ventes effectués au cours du mois. Concernant l’agent comptable, ce n’est qu’à la suite d’un rapport de vérification de la recette générale des finances constatant que toutes les opérations relatives à la gestion du portefeuille étaient effectuées en dehors de son intervention, qu’il y a été associé à partir de 1995. Mais son intervention se limite à valider a posteriori, avec un retard d’un mois, les opérations effectuées par le 146 conseil technique, au vu des mandats mensuels de régularisation transmis par les ordonnateurs. La Caisse des dépôts, qui détenait un mandat de gestion du portefeuille sur la base de conventions conclues en 1991, constatant que son rôle se limitait à transmettre les ordres du conseil technique, a souhaité que soient redéfinies ses obligations envers l’Institut et les Académies. C’est ainsi que de nouvelles conventions, signées en 1998, ont aligné, tardivement, le droit sur les faits en limitant le rôle de la Caisse des dépôts à la transmission des ordres donnés par le conseil technique. La Cour a relevé que ces textes avaient été signés en dépit d’un avis contraire formulé le 15 juin 1998 par l’Académie des sciences morales et politiques. Cet avis rappelait que les ordonnateurs ne pouvaient, en l’absence de tout texte législatif ou réglementaire, déléguer leurs pouvoirs au conseil technique en matière de gestion du portefeuille de valeurs mobilières, et soulignait le risque d’une répétition des errements relevés par la lors de sa dernière vérification. Au vu des risques effectivement encourus par l’Institut, la Cour l’a invité à procéder à un audit de la gestion du portefeuille. Cet audit, effectué par un cabinet indépendant au début de l’année 2000, a donné lieu à un rapport centré sur l’expertise des procédures, qui n’a pas décelé d’opérations irrégulières. Il n’en a pas moins relevé un certain nombre de faiblesses et formulé plusieurs recommandations, dont la mise en place d’un contrôle indépendant de l’opérateur, afin de s’assurer, à un rythme trimestriel ou semestriel, de la fiabilité et de l’exhaustivité des informations financières et des enregistrements comptables des opérations, ce qui n’était jusqu’ici pas le cas. A cet égard, l’engagement pris par le chancelier de l’Institut de mettre un terme à la confusion des fonctions de gestion et de contrôle devrait constituer également une garantie. IV. – La gestion du patrimoine immobilier et culturel La Cour a noté plusieurs améliorations dans la gestion du patrimoine immobilier et culturel. Toutefois, certaines déficiences demeurent. LA gestion DE L’INSTITUT DE France 147 A. – La gestion du patrimoine immobilier A l’issue de sa précédente vérification, la Cour avait relevé de très nombreuses carences et irrégularités dans les marchés de travaux, la vente d’immeubles et la gestion locative qui était assurée par un administrateur de biens en situation de monopole. Dès 1991, certaines améliorations avaient été constatées : application plus fréquente du code des marchés publics, effort de revalorisation de loyers notoirement bas, intention affirmée de mettre en concurrence plusieurs administrateurs de biens. L’examen de la gestion locative des immeubles de l’Institut, qui rapporte des revenus de l’ordre de 9 millions de francs par an, confirme les améliorations relevées à la fin de 1991. Toutefois, contrairement à ce qui avait été annoncé, le nouvel administrateur de biens a été choisi sans qu’il y ait eu appel à la concurrence et sa rémunération est plus élevée que celle de son prédécesseur, jugée pourtant coûteuse dans le rapport public de la Cour pour 199219. Par ailleurs, les loyers des immeubles de l’Institut, bien que revalorisés, restent parfois nettement en-dessous des prix du marché, en particulier pour ceux qui sont situés dans des quartiers recherchés de Paris et certaines augmentations apparaissent modestes (par exemple, 39 F/m² portés à 54 F/m² pour un appartement situé rue d’Aumale, entre 1991 et 1999). Selon l’Institut, les loyers des immeubles ont été revalorisés au maximum de ce que la loi autorise et les efforts entrepris depuis plusieurs années ne pourront aboutir pleinement qu’aux alentours des années 2005. B. – La gestion du patrimoine culturel Parmi les fondations culturelles ouvertes au public examinées lors du précédent contrôle (musée Jacquemart-André, domaine de Chaalis, château de Langeais, manoir de Kerazan, Hôtel Dosne-Thiers et villa Kerylos), seule la gestion de Langeais n’appelait pas de critiques. Pour les autres fondations, la Cour avait relevé le montant élevé des déficits d’exploitation, la non tenue d’inventaires, l’absence de contrôle sur les recettes de droits d’entrée et l’état déplorable de la conservation des œuvres. 19 Elle est fixée à 5,75 % des encaissements alors que la rémunération du précédent cabinet était fixée de 3,5 % à 5,5 % selon les immeubles et 7,4 % dans un cas. 148 La Cour constate que certaines améliorations sont intervenues, en particulier au musée Jacquemart-André dont la gestion avait comporté de nombreuses irrégularités. Ce musée, fermé au public du 23 janvier 1991 au 30 mars 1996, est depuis sa réouverture géré par un opérateur privé, retenu après un appel d’offres de délégation de service public. La Cour note que, dans ce contexte de gestion déléguée à une société privée, le déficit d’exploitation a été réduit, mais n’a pas pour autant disparu, puisque de 1996 à 1998, l’exploitation s’est soldée par une perte de 2 MF. Si l’on considère les pertes des exercices antérieurs (16,5 MF pour les exercices 1991 à 1995), le déficit cumulé de 1991 à 1998 atteint 18,5 MF. Le résultat est en revanche bénéficiaire, d’environ 8 MF, si l’on prend en compte les excédents dégagés par l’exploitation de l’immeuble de la rue du docteur Lancereaux, qui fait partie de la fondation Jacquemart-André. Il reste cependant que les comptes financiers ne permettent pas en l’état de procéder à une analyse financière de la fondation, faute que soient appliquées des règles comptables claires et précises. Pour les autres fondations culturelles ouvertes au public (Kerazan, Chaalis, Langeais, Kerylos, Dosne-Thiers), la Cour prend acte des améliorations intervenues, sous la réserve précédemment formulée que l’état des comptes financiers ne lui permet pas de porter une appréciation sur la situation réelle de ces fondations. Ainsi, en matière de fonctionnement des régies, l’agent comptable a mis en place des procédures de gestion et effectue des contrôles sur place. Les comptes rendus de ces contrôles mettent en évidence des dysfonctionnements sur lesquels l’attention du Chancelier été appelée, en particulier en 1994 : le comptable lui faisait part « des problèmes importants sur le suivi des dépenses et des recettes ainsi que sur la tenue des comptes bancaires » et notamment du fait que « certains régisseurs ne (lui) reversaient pas systématiquement les recettes tandis que d'autres n'assuraient pas le suivi régulier des dépenses entraînant des dépassements considérables, et que dans un cas particulier des pertes importantes étaient apparues en fin d’année ». La rénovation des textes régissant l’Institut devrait être l’occasion de préciser en particulier les modalités de contrôle des opérations des régisseurs. Par ailleurs, au vu de la persistance de lacunes dans la tenue des inventaires de certaines fondations, la Cour a demandé que soit effectué un contrôle exhaustif du patrimoine artistique de l’Institut. LA gestion DE L’INSTITUT DE France 149 Cette mission a été confiée par l’Institut à un de ses membres, conservateur général honoraire du patrimoine, éminent spécialiste en la matière, dont le rapport, remis au chancelier le 31 mai 2000 et transmis à la Cour, a permis de dresser un état des lieux et formuler des recommandations qui devraient permettre de prendre les mesures correctrices nécessaires. ! L’Institut de France et les académies exercent leur activité dans un cadre juridique à l’évidence obsolète et dont nombre de dispositions ont cessé d’être respectées. Ils se sont affranchis de ces dispositions parfois par simple délibération ou instruction interne, plus fréquemment encore sans poser de nouvelles règles écrites tant en matière de gestion que de tenue des comptes. La confusion déjà constatée en 1992 entre les fonctions de contrôle interne et certaines des responsabilités dévolues à l’ordonnateur a privé l’Institut et les Académies de toute sécurité en ce qui concerne la régularité de la gestion de leur portefeuille de valeurs mobilières, tandis que l’éclatement des services entre l’Institut et les Académies a nui à la cohérence et l’efficacité de leur fonctionnement. Enfin, les lacunes relevées dans la tenue des inventaires du patrimoine immobilier et culturel autant que les graves insuffisances constatées dans la tenue des comptes ne permettent pas de porter une appréciation pertinente sur la qualité de la gestion des fondations dont l’Institut et les Académies tirent l’essentiel de leurs ressources. Conscient de cette situation, le chancelier de l’Institut, qui avait lui-même souhaité que la Cour ne diffère pas le contrôle auquel elle s’est livré en 1999, a pris au début de l’année 2000 trois décisions qui, si elles sont mises en œuvre dans l’esprit où elles ont été conçues, devraient conduire à une profonde rénovation et à un assainissement des modes de fonctionnement de cette institution. Il a tout d’abord fait procéder à une expertise de la gestion du portefeuille de valeurs mobilières qui, si elle a conclu à la nécessité de mettre en place des procédures de gestion plus cohérentes et plus sûres, n’a pas détecté d’irrégularité dans les opérations effectuées par le passé. Il a également fait procéder au contrôle des inventaires du patrimoine artistique. 150 Il a constitué un groupe de travail chargé de préparer les propositions qu’il fera au gouvernement en vue de réformer l’ensemble des textes de nature administrative et financière régissant l’Institut. Ces décisions vont dans le sens des recommandations de la Cour qui s’assurera que leur application permettra à l’avenir à l’Institut et aux Académies d’assumer leurs missions culturelles dans des conditions de saine gestion. LA gestion DE L’INSTITUT DE France 151 Réponse du Ministre de l’Éducation nationale Le constat effectué par la Cour traduit pour une large part les difficultés rencontrées par l'Institut de France et les Académies pour exercer leurs activités dans un cadre réglementaire très ancien et le plus souvent obsolète. Ce contexte explique dans une large mesure les dysfonctionnements des structures et des procédures mises en œuvre dans la gestion de cette institution. Au regard des observations et recommandations formulées par la Cour, qui constituent un appui important aux démarches entreprises par l'Institut, il importe de relever les efforts notables qui ont été accomplis, en liaison avec le ministère de tutelle, pour remédier à l'essentiel des situations critiquées, tant sur le plan de l'organisation administrative et financière que sur celui de la gestion. Ainsi, comme indiqué par la Cour, le chancelier de l'Institut s'est engagé, avec l'accord des secrétaires perpétuels des Académies, à mener à bien un ensemble de réformes préparées par un groupe de travail auquel le ministère de l'éducation nationale est associé, dans le but de mettre en place un nouveau cadre juridique et financier permettant d'apporter des améliorations significatives au fonctionnement de cette institution. Au terme des réformes engagées par le Chancelier, l'Institut de France devrait bénéficier d'un dispositif réglementaire conforme au droit en vigueur, tout en tenant compte de l'histoire de cette institution et des spécificités organisationnelles et décisionnelles qui le caractérisent. Dans cette perspective, le ministère de l’éducation nationale tient, au-delà du constat établi par la Cour, à apporter les précisions suivantes sur les observations qu’elle a formulées : L’organisation administrative Une communauté de gestion méconnue La Cour observe que la communauté de gestion organisée par les textes qui régissent le fonctionnement de l'Institut de France et des Académies a, dans les faits, perdu de sa consistance en raison de 152 carences dans le fonctionnement des instances de l'Institut et de l'éclatement des services administratifs. Elle souligne la nécessité de préciser les compétences des services administratifs des Académies et d'affirmer le rôle d'agence centrale de gestion confié à l'Institut, tout en respectant l'indépendance reconnue à chaque Académie. Le ministère de l'éducation nationale souscrit à la recommandation de la Cour. La mise à jour de la réglementation en vigueur doit permettre de concilier la gestion courante et quotidienne, l'autonomie et la liberté d'action de chacune des académies d'une part, et l'intérêt, d'autre part, pour des raisons d'économie et d'efficacité, de faire traiter par des services communs, selon des modalités à préciser, les opérations qui peuvent l'être sans inconvénient. A cette fin, il apparaît nécessaire de clarifier les relations entre l'Institut et les académies, non seulement au niveau des services administratifs mais aussi au niveau des commissions administratives elles-mêmes, notamment pour les adapter au fonctionnement actuel. La fragilité juridique du statut du personnel La Cour relève que la gestion du personnel s'exerce dans un cadre juridique incertain, les dispositions du règlement général n'étant plus appliquées et aucune autre règle n'ayant été posée par écrit, notamment sur les modalités de rémunération et d'avancement, sur le régime indemnitaire et le régime des congés. Elle souligne le caractère prioritaire d'une clarification du statut des personnels et de la fixation de règles écrites.. Le ministère souligne que l'Institut de France a accompli d'importants efforts en vue de remédier aux carences constatées dans la gestion des personnels, et qu'il entend, dans le cadre de la réforme des textes régissant son fonctionnement, poursuivre ses réflexions sur les questions relatives au statut des personnels en collaboration avec les services du ministère de l'éducation nationale. L’organisation financière et comptable La Cour constate que l'organisation comptable et financière de l'Institut de France, mise en place par l'arrêté du 4 août 1924 modifié portant règlement sur la comptabilité des fondations et de l'administration financière de l'Institut de France, qui n'est plus appliqué dans ses dispositions essentielles, se caractérise tant par le LA gestion DE L’INSTITUT DE France 153 manque de transparence des comptes que par l'insuffisance des contrôles internes. Le ministère de l’éducation nationale rappelle qu'une commission, composée de membres des Académies, de la , du Conseil d'État et du ministère de l’éducation nationale, a été installée par le Chancelier de l'Institut en avril 2000 en vue de lui proposer une réforme du règlement financier et du règlement général de l'Institut et des académies. Afin d'apporter une réponse concrète et rapide aux observations de la , cette commission a choisi de travailler prioritairement sur les modifications à apporter au règlement financier et a présenté un projet de réforme dès l'été 2000, qui se traduira par un projet de décret en Conseil d'État prochainement soumis à concertation ministérielle. Le manque de transparence des comptes de l'Inst